關(guān)于我國(guó)城市節(jié)水發(fā)展的思考
北京建筑工程學(xué)院 張雅君
0前言
水資源短缺是我國(guó)的基本水情，水污染加劇了
水資源的緊張，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速了對(duì)城市水資源的
挑戰(zhàn)。缺水適應(yīng)(adaptation tO water scarcity)理論
認(rèn)為，生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)具有改變自身結(jié)構(gòu)、功能
和行為，應(yīng)對(duì)水資源缺乏的能力。缺水適應(yīng)的實(shí)質(zhì)
是根據(jù)可獲得水資源條件，選擇適宜的生產(chǎn)和生活
方式，即量水發(fā)展或適水發(fā)展。適水發(fā)展策略包括
增加供水、計(jì)劃用水的供給方管理策略，提高用水效
率、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式、提高大范圍綜合配置效率的
需求方管理策略，以及兼顧規(guī)避犧牲生產(chǎn)生活質(zhì)量
的管理策略。
我國(guó)城市節(jié)水發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一
階段是建國(guó)初期到改革開放前，城市節(jié)水的目的是
解決城市供水設(shè)施不足的問題；第二階段是改革開
放后，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，基礎(chǔ)設(shè)施短缺與資源短
缺并存，提出了“開源與節(jié)流并重”的理念；第三階段
是進(jìn)入新世紀(jì)后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，資源型
缺水和水質(zhì)型缺水并存，提出了“科學(xué)發(fā)展、節(jié)水減
排”的戰(zhàn)略方針。
自1988年第一部《中華人民共和國(guó)水法》正式
頒布以來(lái)，逐步形成了一系列城市節(jié)水法律法規(guī)，延
伸到各城市，形成了一系列地方法規(guī)和管理制度，奠
定了城市節(jié)水管理的基礎(chǔ)。2005年，國(guó)家發(fā)改委等
有關(guān)部門首次制定并頒布了《中國(guó)節(jié)水技術(shù)政策大
綱》，對(duì)節(jié)水技術(shù)的推廣和應(yīng)用發(fā)揮了重要的作用。
2001年開始，建設(shè)部與國(guó)家發(fā)改委在全國(guó)開展節(jié)水
型城市創(chuàng)建活動(dòng)，到目前為止，全國(guó)已有23個(gè)省市
區(qū)的57個(gè)城市先后獲得“國(guó)家節(jié)水型城市”的稱號(hào)，
推動(dòng)了城市用水方式的轉(zhuǎn)變，提高了城市節(jié)水水平
和用水效率�！秶�(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年
規(guī)劃綱要》指出，要“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制
度”，要“加強(qiáng)城市節(jié)約用水，提高工業(yè)用水效率，促
進(jìn)重點(diǎn)用水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造和居民生活節(jié)水”，對(duì)
城市節(jié)水管理提出了更高的目標(biāo)和要求。為實(shí)現(xiàn)城
市節(jié)水的科學(xué)化、定量化、精細(xì)化管理，應(yīng)從以下三
個(gè)方面推進(jìn)研究和實(shí)踐。
1統(tǒng)籌規(guī)劃。引導(dǎo)與控制并重
城市規(guī)劃是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)，是有
效配置和利用有限的城市空間資源、土地資源、水資
源、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的前提與基礎(chǔ)。利用
城市規(guī)劃的引導(dǎo)和控制作用，以供定需、量水而行、
因水制宜。在規(guī)劃城市空間布局中，工業(yè)用地、綠地
和生態(tài)用地、景觀水系等用地與空間發(fā)展，以及綠地
和濱河生態(tài)系統(tǒng)等生態(tài)環(huán)境，均應(yīng)合理布局，以實(shí)現(xiàn)
水資源可持續(xù)利用。在規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局中，通過
調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例，選擇用水少、效益高的產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)
城市節(jié)水。在調(diào)整工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，采取減緩、限
制、甚至關(guān)停高耗水工業(yè)等措施，削減其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)
體系中的比重，實(shí)現(xiàn)城市節(jié)水。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建
設(shè)布局中，統(tǒng)籌污水處理與再生利用，統(tǒng)籌傳統(tǒng)水源
與非傳統(tǒng)水源的開發(fā)利用，統(tǒng)籌多水源聯(lián)合調(diào)度與
分質(zhì)供水，順應(yīng)自然規(guī)律，減少城市化進(jìn)程中硬化路
面，按照低影響開發(fā)(Low Impact Development，
LID)的理念，對(duì)雨水實(shí)施入滲、滯蓄和收集等生態(tài)
管理，充分發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市節(jié)水的宏觀調(diào)控作
用。在水資源配置中，合理水資源供需平衡分析、用
水人口承載力分析、選擇水源和優(yōu)化分配，才能與水
資源和水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。
在發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)城市節(jié)水引導(dǎo)與控制作用的
同時(shí)，應(yīng)制定并落實(shí)好城市節(jié)水專項(xiàng)規(guī)劃，明確城市
節(jié)水目標(biāo)、任務(wù)、措施和保障。在充分分析城市水資
源和供水狀況的基礎(chǔ)上，對(duì)用水狀況、用水效率、用
水水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)節(jié)水潛力進(jìn)行分析，明確規(guī)劃的
重點(diǎn)任務(wù)。使提高用水效率與擴(kuò)大非常規(guī)水源利用
相結(jié)合；科技推動(dòng)與強(qiáng)化管理相結(jié)合；聯(lián)系實(shí)際與深
入挖潛相結(jié)合；政府引導(dǎo)與公眾參與相結(jié)合。
2科學(xué)考量。宏觀與微觀并重
城市節(jié)水是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要用一定
的指標(biāo)來(lái)衡量其結(jié)果，為保證衡量指標(biāo)的系統(tǒng)性和
有效性，構(gòu)建一套客觀、準(zhǔn)確、清晰的反映城市不同
層次用水水平的指標(biāo)體系是非常有必要的。1997
年由建設(shè)部、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委出臺(tái)了《節(jié)水型
城市目標(biāo)導(dǎo)則》；2001～2012年國(guó)家住建部、國(guó)家發(fā)
改委先后出臺(tái)和修訂了《節(jié)水型城市考核標(biāo)準(zhǔn)》，作
為節(jié)水型城市考核的依據(jù)，從城市的尺度和宏觀的
視角，考量城市總體的節(jié)水水平、水資源利用效率，
以及可持續(xù)發(fā)展能力。
圍繞城市生活、工業(yè)用水等不同大類的用戶，繼
1997年建設(shè)部印發(fā)了《節(jié)水型企業(yè)(單位)目標(biāo)導(dǎo)
則》之后，各省市也根據(jù)地區(qū)水資源及用水特點(diǎn)，相
繼出臺(tái)了一系列政府文件和地方標(biāo)準(zhǔn)，如2006年天
津市就率先制訂了《節(jié)水型居民生活小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》地方
標(biāo)準(zhǔn)，2012年北京市在大量前期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制訂
了《工業(yè)企業(yè)城鎮(zhèn)節(jié)水評(píng)價(jià)規(guī)范》和《居民小區(qū)節(jié)水評(píng)
價(jià)規(guī)范》等地方標(biāo)準(zhǔn)，從城市用水大類的尺度和中觀
的視角，考量城市各類用水的水平和效率。
除城市的宏觀和中觀視角外，城市用水的基本
單元來(lái)自于建筑，從城市的微觀尺度——建筑，考量
其用水水平是中觀，乃至宏觀尺度，評(píng)價(jià)城市水資源
利用效率的最重要基礎(chǔ)。然而，目前我國(guó)針對(duì)微觀
尺度(建筑等)的節(jié)水科學(xué)評(píng)價(jià)還不健全，僅在綠色
建筑的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中涉及部分內(nèi)容。綠色建筑提出在
建筑的全壽命周期之內(nèi)，能夠最大限度地節(jié)約資料
(包括節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材)，并保護(hù)環(huán)境且減少污
染，同時(shí)可為人們提供健康、適用以及高效的使用空
間、可與自然和諧共生的建筑。在劃分綠色建筑(公
共建筑)等級(jí)的43項(xiàng)要求中，節(jié)水與水資源利用內(nèi)
容僅涉及6項(xiàng)，不能全面系統(tǒng)地從微觀尺度開展節(jié)
水評(píng)價(jià)。國(guó)外從微觀尺度開展節(jié)水量化評(píng)價(jià)發(fā)展較
快，美國(guó)的公共研究機(jī)構(gòu)開展了大量的研究，用于定
量比較節(jié)水措施的節(jié)水效果和成本費(fèi)用效益。如
1968年由美國(guó)水資源研究辦公室Hittman團(tuán)隊(duì)創(chuàng)
建的IWR—MAIN，1998年Gary Fiske團(tuán)隊(duì)研發(fā)的
Confluence軟件模型，1993年Mitchell團(tuán)隊(duì)開發(fā)的
節(jié)水追蹤工具軟件(Conservation Tracking T001)，
1999年美國(guó)William Maddaus和澳大利亞Russell
Beatty研發(fā)的需求側(cè)最小成本規(guī)劃決策支持系統(tǒng)
(The Demand Side Management Least—Cost Planning
Decision Support System，DSS)，1998年Sharon
deMonsabert和Barry L．Liner開發(fā)的表單式
WATERGY模型工具等等，實(shí)現(xiàn)了從微觀尺度評(píng)價(jià)
節(jié)水潛力、用水水平和用水效率，在節(jié)水評(píng)價(jià)的同
時(shí)，還能實(shí)現(xiàn)節(jié)能效益評(píng)價(jià)，追蹤并用圖表顯示實(shí)際
用水、節(jié)水活動(dòng)隨時(shí)間的變化規(guī)律等。美國(guó)、加拿
大、澳大利亞、新加坡、香港地區(qū)等還分別在政府網(wǎng)
上提供了簡(jiǎn)易的住宅用水節(jié)水工具軟件，便于家庭
自行調(diào)查和測(cè)算終端用水量構(gòu)成，選擇可采用的節(jié)
水措施。比如，新加坡倡導(dǎo)居民“挑戰(zhàn)10 L水”，即
要求每人每天減少10 L用水量，同時(shí)提供工具軟件
幫助居民評(píng)估個(gè)人用水水平和選擇挑戰(zhàn)10 L水可
采取的節(jié)水措施。
3統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。技術(shù)與管理并重
城市節(jié)水所針對(duì)的水系統(tǒng)是典型的多水源、多用
戶大型復(fù)雜系統(tǒng)，涉及法律、制度、科技等不同視角，
以及開源、節(jié)流、保護(hù)等不同措施，影響城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)
發(fā)展的方方面面。水系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和行為特性是系統(tǒng)
的兩個(gè)基本屬性，影響水系統(tǒng)的因素很多，但總體可
以分成兩類，即促進(jìn)用水量增長(zhǎng)的需求因素和控制用
水量增長(zhǎng)的抑制因素，從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的角度，其分別
構(gòu)成正反饋回路和負(fù)反饋回路，是一個(gè)典型的S形增
長(zhǎng)的一階反饋結(jié)構(gòu)�？刂朴盟吭鲩L(zhǎng)的抑制因素，即
城市節(jié)水驅(qū)動(dòng)力來(lái)自幾個(gè)方面：法律法規(guī)的約束、科技
促進(jìn)節(jié)水技術(shù)的進(jìn)步、各種管理制度和資金的投入、非
傳統(tǒng)水源的廣泛應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)的杠桿作用和公眾的廣泛
參與等等。歸結(jié)到底，來(lái)自于技術(shù)與管理兩個(gè)層面。
技術(shù)層面，“開源”與“節(jié)流”仍是節(jié)水技術(shù)研究
與實(shí)踐的兩個(gè)重點(diǎn)。非傳統(tǒng)水源替代傳統(tǒng)水源，已
由“量的增加”逐步轉(zhuǎn)入“質(zhì)的適應(yīng)”。雨水作為非傳
統(tǒng)水源，已由傳統(tǒng)的收集和利用的內(nèi)涵，拓展為雨水
利用、滯蓄、入滲等豐富的外延，低影響開發(fā)(LID)，
在1990年由美國(guó)喬治省馬里蘭州環(huán)境資源署首次
提出后，已被美國(guó)、瑞典、新西蘭、日本、澳大利亞等
一些發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛采用，因地制宜，采用綠色屋頂、
植被淺溝、下凹綠地、滲濾、滯留等分散的小規(guī)模措
施，對(duì)雨水徑流進(jìn)行源頭控制，減少雨水徑流峰值流
量和總量，改善徑流水質(zhì)，達(dá)到雨水生態(tài)管理和廣義
收集回用的目的。再生水作為另一非傳統(tǒng)水源，“質(zhì)
的適應(yīng)”已成為拓展其使用空間的關(guān)鍵。以北京市
為例，作為再生水利用量最大的城市，2011年再生
水供水量7億m3，占總供水量的19％，主要用于環(huán)
境與工業(yè)用水，城市河湖水補(bǔ)給與工業(yè)補(bǔ)水是再生
水利用的重點(diǎn)。然而，一方面，由于河湖補(bǔ)水水源單
一、水流緩慢、氮磷營(yíng)養(yǎng)成分較高，再生水直接回用
于河湖依然存在水體富營(yíng)養(yǎng)化問題等較大風(fēng)險(xiǎn)；另
一方面，再生水用于工業(yè)，主要用于工業(yè)冷卻系統(tǒng)補(bǔ)
水，系統(tǒng)出現(xiàn)含鹽量增大、pH下降、微生物繁殖等
現(xiàn)象，從而加速設(shè)備的腐蝕、結(jié)垢和黏泥的生成，不
僅堵塞管道，降低設(shè)備的傳熟效率，增加能耗，嚴(yán)重
時(shí)還可能誘發(fā)事故。再生水的水質(zhì)適應(yīng)問題成為未
來(lái)研究與實(shí)踐的重點(diǎn)。
“節(jié)流”隨著技術(shù)的變遷，從傳統(tǒng)意義的節(jié)水，被
賦予更多的內(nèi)涵。生活用水的“節(jié)流”源于節(jié)水技術(shù)
和節(jié)水器具應(yīng)用，廣泛推廣使用節(jié)水型衛(wèi)生器具是
各國(guó)城市普遍采用的基本節(jié)水措施，我國(guó)也不例外。
2006年澳大利亞水服務(wù)協(xié)會(huì)(WSAA)開始執(zhí)行
WELS強(qiáng)制方案(水能效標(biāo)簽和標(biāo)準(zhǔn)法案)，涉及水
龍頭、流量控制器、淋浴器、坐便器、小便器、洗衣機(jī)、
洗碗機(jī)等的分級(jí)和相應(yīng)要求，市場(chǎng)上的用水產(chǎn)品都
須進(jìn)行節(jié)水等級(jí)標(biāo)識(shí)，且符合澳大利亞產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)
準(zhǔn)。我國(guó)在2002年頒布《節(jié)水型生活用水器具標(biāo)
準(zhǔn)》之后，2011年起實(shí)施《水嘴用水效率限定值與用
水效率等級(jí)》和《坐便器用水效率限定值與用水效率
等級(jí)》兩項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)制性水效標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了水嘴和坐便
器的用水效率限定值、節(jié)水評(píng)價(jià)值、流量均勻性、技
術(shù)要求和試驗(yàn)方法等，2013年還將實(shí)施《淋浴器用
水效率限定值及用水效率等級(jí)》等三項(xiàng)國(guó)家強(qiáng)制性
水效標(biāo)準(zhǔn)。器具節(jié)水技術(shù)未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵在于節(jié)水
器具水效標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性考證；與節(jié)水器具水效標(biāo)準(zhǔn)
相配套的排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)規(guī)范、設(shè)計(jì)參數(shù)的研究與應(yīng)
用等，同時(shí)，按照缺水適應(yīng)理論，規(guī)避犧牲生活質(zhì)量
的管理策略，節(jié)水器具與使用舒適度之間的博弈關(guān)
系等均是實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理節(jié)水的關(guān)鍵，國(guó)內(nèi)外對(duì)此尚
缺少深入研究，這也是未來(lái)需解決好的問題。
管理層面，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，嚴(yán)格取水許可、
用水指標(biāo)、定額管理，利用經(jīng)濟(jì)杠桿，強(qiáng)化多水源統(tǒng)
一調(diào)度等等，仍然是未來(lái)一段時(shí)期把握的重點(diǎn)。嚴(yán)
格取水許可與周水指標(biāo)管理，旨在使直接從地表水
或者地下水取用水資源的，依法辦理取水許可證，并
繳納水資源費(fèi)；取用公共管網(wǎng)水或再生水的建設(shè)項(xiàng)
目，應(yīng)申請(qǐng)用水指標(biāo)；在建立科學(xué)合理用水定額的基
礎(chǔ)上，對(duì)公共供水的非居民用水單位實(shí)行計(jì)劃用水
與定額管理，超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)。全面推進(jìn)水
價(jià)制度改革，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民階梯水價(jià)。嚴(yán)格重
點(diǎn)特殊用水行業(yè)管理，全面加強(qiáng)洗浴、洗車、滑雪場(chǎng)、
高爾夫球場(chǎng)等特殊行業(yè)的審批和用水監(jiān)管。強(qiáng)化多
水源統(tǒng)一調(diào)度，完善水資源調(diào)度方案和應(yīng)急調(diào)度預(yù)
案，實(shí)行地表水、地下水、外調(diào)水、再生水統(tǒng)一調(diào)度，
優(yōu)化配置。這些問題均是深入研究與實(shí)踐的重點(diǎn)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，未來(lái)的節(jié)水管理還應(yīng)加強(qiáng)用水審計(jì)，
美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的實(shí)踐證明，用水審
計(jì)取得的節(jié)水效果甚至超過了用戶使用節(jié)水技術(shù)與
設(shè)備的效果。
我國(guó)城市節(jié)水進(jìn)入了“科學(xué)發(fā)展、節(jié)水減排”
階段，城市節(jié)水已拓展了其內(nèi)涵和外延，如何使城
市節(jié)水更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，更好地
適應(yīng)人與自然和諧相處，更好地促進(jìn)水資源可持
續(xù)利用，更好地建設(shè)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社
會(huì)，未來(lái)還需更多的研究與實(shí)踐，還需更加科學(xué)
的、精細(xì)的管理。
十點(diǎn)縣綜合整治項(xiàng)目和資金管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“辦
t法”)。“辦法”指出，中小河流治理重點(diǎn)縣由省級(jí)財(cái)政、水
{行政主管部門按照規(guī)定的條件和程序推選，經(jīng)水利部、財(cái)
上政部審核確定。綜合整治以恢復(fù)縣鄉(xiāng)河道功能，提高行
{洪排澇、灌溉供水能力，改善農(nóng)村水環(huán)境為重點(diǎn)，通過水
t系連通、河道疏浚、岸坡整治、生態(tài)修復(fù)等措施，集中投
_f人，整縣整鄉(xiāng)推進(jìn)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)綜合整治試點(diǎn)納入中央財(cái)
土政中小河流治理專項(xiàng)資金支持范圍，由所在省(直轄市、
；計(jì)劃單列市)負(fù)總責(zé)，所在縣負(fù)責(zé)組織實(shí)施，實(shí)行績(jī)效管
．}理，按照獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合的原則安排中央專項(xiàng)資金。并且，要求
t各地應(yīng)以政府投人為主，統(tǒng)籌利用各類資金，多渠道籌集
{落實(shí)建設(shè)和管護(hù)資金，確保工程的順利實(shí)施，發(fā)揮綜合效
j-益。水利部、財(cái)政部牽頭對(duì)綜合整治試點(diǎn)工作開展中期評(píng)
{．估和績(jī)效評(píng)價(jià)，依據(jù)結(jié)果采取相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施，并對(duì)中央專項(xiàng)
t資金使用情況及使用效果進(jìn)行不定期或重點(diǎn)監(jiān)督檢查。
來(lái)源：給水排水
