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小秘書：
本文來自廈門規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁7月5日在上海金融與法律研究院和北京鴻儒基金會(huì)主辦的“鴻儒論道”上的發(fā)言。
從中，我們可以了解官員如何看待土地財(cái)政，更重要的是，我們也可以看到，城市規(guī)劃學(xué)科怎樣看待城市，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)來源有怎樣的思考。趙局長(zhǎng)還引用了若干有趣的史料，耐人尋味。
總之，是值得深讀的內(nèi)容，分上下兩期發(fā)出。
城鎮(zhèn)化、信用和土地財(cái)政，這是我原先一篇文章的題目。這幾點(diǎn)可以代表我對(duì)“土地財(cái)政”和城市化關(guān)系的理解。
改革就是一系列選擇，但哪個(gè)選擇真正改變了歷史，當(dāng)時(shí)不一定看得清楚。土地財(cái)政就是如此，從誕生到形成，它并沒有一個(gè)完整的設(shè)計(jì)。但正是這個(gè)來路不明、沒人負(fù)責(zé)，甚至沒有嚴(yán)格定義的“土地財(cái)政”，前所未有地改變了中國(guó)城市的面貌。
這里，我把我的觀點(diǎn)講一下。我想先簡(jiǎn)單講一下城市的本質(zhì)是什么。說了半天城市化，其實(shí)大家對(duì)城市本質(zhì)的認(rèn)識(shí)有很大分歧。
我寫了那篇文章后，周其仁專門跑到廈門來。我們倆從晚上九點(diǎn)說到晚上十二點(diǎn)，第二天從上午十點(diǎn)又說到下午三點(diǎn)，一直到他上飛機(jī)，我們都在討論。最后就連城市是怎么產(chǎn)生的，都沒討論清楚，后來大家沒有辦法討論了。
他認(rèn)為城市是自發(fā)的，是無數(shù)人不自覺活動(dòng)的產(chǎn)物，是隨機(jī)產(chǎn)生的，最后就做大了。我的觀點(diǎn)正好相反，我說城市是人設(shè)計(jì)的，只是有人設(shè)計(jì)失敗，有人設(shè)計(jì)成功，就跟企業(yè)經(jīng)營(yíng)一樣，是人主動(dòng)的行為。
在各種學(xué)科中，比如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)科等，對(duì)城市的解釋都非常類似。簡(jiǎn)明不列顛百科全書和維基百科的說法是，人比較多就是城市。社會(huì)學(xué)的解釋是，工業(yè)、商業(yè)、信貸集中的地方，這也近似于說空間上有一個(gè)人多的地方。城市是相對(duì)較高密度的區(qū)域，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，也是從人口密度來說。用規(guī)模定義，人多就叫城市，人少就不叫城市。咱們國(guó)家也是這樣，大城市與小城市，是根據(jù)空間上有多少人口定義的。
盡管城市形成需要很長(zhǎng)的歷史，但從何時(shí)起，古代定居點(diǎn)可以算作城市？界線切到哪里？這一直沒有說清楚。農(nóng)耕和城市的差別在哪里，沒有定義。但我們學(xué)城市規(guī)劃的，畢業(yè)了，人家問城市的定義是什么，我們就說沒有？不行，沒有也得有。我從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來提，我們看好不好用。
我的定義就是，城市是一個(gè)交易公共服務(wù)的空間。公共服務(wù)總要在一個(gè)地方賣，在農(nóng)村賣不了，一定要在城市里賣。根據(jù)這個(gè)定義，我們就可以說清楚城市是什么。就看這個(gè)地方有沒有公共服務(wù)。有公共服務(wù)的地方，就是城市；沒有公共服務(wù)，自給自足，自己家打井自己做飯，這就是農(nóng)村。什么時(shí)候開始，需要修路、修圍墻，需要集市，只要有機(jī)體行動(dòng)，開始共享這些服務(wù)，比如消防、排水、電力、電信，還有道路、管線，這就變成城市。所以城市和農(nóng)村的分水嶺就在于有沒有公共服務(wù)。
只要沒有公共產(chǎn)品的地方，無論規(guī)模多大，都不是城市，美國(guó)兩千多人的地方，也算城市，中國(guó)有上萬人的地方，可能還是居民點(diǎn)。我在英國(guó)時(shí)住在小鎮(zhèn)里，那里的公共服務(wù)比北京還好，比如教育、社會(huì)管理等等，他們是城市，我們農(nóng)民居民點(diǎn)幾千人上萬人都不是城市。所以規(guī)模并不重要。
這樣，城市化的質(zhì)量就可以度量了。原來，我們做城市化最大的問題，就是城市化的質(zhì)量不知怎么比較。北京是100%城市化，紐約是100%城市化，新加坡也是100%城市化，我們能說這三個(gè)城市都是同樣的水平嗎？肯定不一樣，我們找更差的城市，也是100%城市化，因?yàn)樗彩浅鞘小?/p>
如果把城市化質(zhì)量定義為公共服務(wù)水平的高低，就能比較了。紐約提供什么公共服務(wù)，北京提供什么公共服務(wù)，上海、廈門提供什么公共服務(wù)，差別就能比較出來。
廈門也是城市，但和北京就沒法比。小孩上大學(xué)，北京有多少學(xué)校可以選，福建又有多少學(xué)�？梢赃x？北京有地鐵，廈門就沒有。城市之間可以比較公共服務(wù)的質(zhì)量。
在這個(gè)最好用的定義之下看，城市的政府是干什么的？從這個(gè)角度看，政府就是一個(gè)企業(yè)，只是它不生產(chǎn)電腦、汽車，生產(chǎn)的是公共服務(wù)。政府的本質(zhì)就是以行政區(qū)域?yàn)楫a(chǎn)權(quán)邊界，以提供公共產(chǎn)品為目的的“企業(yè)”。
城市的本質(zhì)搞清楚之后，政府的本質(zhì)就可以說清楚了。政府的本質(zhì)如果沒說清楚，我們就會(huì)陷在錯(cuò)誤的語境里，天天討論政府多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)。斯蒂格利茨曾經(jīng)寫過一篇文章，分析了第一次大戰(zhàn)之后歐洲國(guó)家的政府開支占總經(jīng)濟(jì)的比重。他發(fā)現(xiàn)，雖然經(jīng)濟(jì)學(xué)和所有政府報(bào)告都說，要政府少一點(diǎn)，市場(chǎng)多一點(diǎn)，但實(shí)際上，美國(guó)私人公共開支原來是百分之七八十，現(xiàn)在降到一半都不到，歐洲的國(guó)家更可怕，比如北歐的國(guó)家，支出大部分都是公共支出。
把政府本質(zhì)搞清楚后，我們就知道，政府和企業(yè)、市場(chǎng)是一回事。政府本身是市場(chǎng)的一部分，要多一點(diǎn)還是少一點(diǎn)，要看公共產(chǎn)品是由私人提供有效率，還是公家提供有效率。
如果政府提供有效率，讓私人進(jìn)去也不行。廈門公共汽車就是典型的例子，原來說政府不要經(jīng)營(yíng)這個(gè)，公共汽車能賺錢。政府就退出來了�，F(xiàn)在可好，要改回去非常困難。因?yàn)楣财嚻髽I(yè)只經(jīng)營(yíng)賺錢的這條線。但政府要全覆蓋，公共服務(wù)要覆蓋所有人，因?yàn)槟切┤艘彩墙欢惖模饺说墓揪蛨?jiān)決不去做，要去你自己去。包括供電供水，都有類似問題。所以現(xiàn)在廈門要想把公共服務(wù)拿回來，政府來提供補(bǔ)貼，都是非常困難的。
我想講土地財(cái)政和城市化。公共產(chǎn)品和普通的產(chǎn)品一樣，需要成本。我分析一下提供公共產(chǎn)品的成本。公共產(chǎn)品的成本，和其他所有工業(yè)化生產(chǎn)、傳統(tǒng)生產(chǎn)最大的不同，就是由兩部分組成。一部分是固定成本，一部分是可變成本。
以城市道路、橋梁這些公共設(shè)施為例。橋梁需要一百米，建九十九米沒有用，必須全部修好。只要固定成本沒有投夠，資產(chǎn)就是沒有價(jià)值的東西，所以一定要有固定成本。橋梁建成了以后，就是可變成本，即維護(hù)橋梁的成本。走的人越多，每個(gè)人攤的成本就越低。公共產(chǎn)品的特點(diǎn)就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。這就是為什么在城市里我們可以享受這么多公共服務(wù)。
我以前看過一本書叫《富饒的貧困》。這本書提了一個(gè)觀點(diǎn)，其實(shí)中國(guó)牧區(qū)的農(nóng)民并不窮。作者把牧區(qū)老百姓的牛、羊、牦牛全折算成香港的市價(jià)，發(fā)現(xiàn)他們?nèi)际侨f元戶，當(dāng)時(shí)萬元戶還很少。由此作者提出，我們?cè)龀炙麄儯麄冎愿F，其實(shí)是因?yàn)樗麄冇^念差。我當(dāng)時(shí)非常接受這個(gè)觀點(diǎn)。人窮，你給他多少東西，他都不當(dāng)東西用，還不是窮人么。
后來我就覺得這個(gè)觀點(diǎn)有問題。有錢和沒錢，在不同地方不一樣。作者當(dāng)時(shí)舉了一個(gè)例子，牧民把牛羊換成人民幣，捐給寺廟了，把剩下的人民幣貼在墻上當(dāng)墻紙，作者說這是愚昧�，F(xiàn)在想想，一點(diǎn)都不愚昧，他要這個(gè)有什么用呢？
在我們的城市里，為什么錢有用？我們買電視，首先要有電視臺(tái)，牧區(qū)沒有電視臺(tái)，他自己弄一個(gè)電視臺(tái)？可以買摩托車，還需要加油站，你自己弄一個(gè)煉油廠？所以說，沒有城市化、沒有公共服務(wù)的地方，錢是沒有用的。
城市中，大量的人共同使用基礎(chǔ)設(shè)施，才把成本攤下來了。我們現(xiàn)在不用自己去修電廠，蓋醫(yī)院，修道路，和很多人共享，用低成本享受公共服務(wù)。這就是城市和農(nóng)村最大的差別。
公共服務(wù)的投入收益，必須大于成本。這些城市要提供公共服務(wù)，就看誰能支付起固定成本。比如修一個(gè)院子和圍墻，就是一次性公共服務(wù)。圍墻修一半沒有用，必須一口氣修下來。所以固定成本是非常大的。
這就要說到城市化的啟動(dòng)。
我們現(xiàn)在是城市化的初期，和城市化完成、沒有展開的階段都不一樣，這是特殊的發(fā)展階段。固定成本非常高，大量的路、大量的橋梁需要建設(shè)。這與完全建設(shè)好了之后怎樣管理，是不同的概念。城市化的啟動(dòng)，關(guān)鍵是怎樣去獲得建設(shè)橋梁的資本，然后才能考慮怎樣用這個(gè)橋梁收費(fèi)，把錢收回來。
要通過一種制度設(shè)計(jì)把橋給建起來，把道路建起來。很多國(guó)家過不了這個(gè)檻，有一些國(guó)家通過制度設(shè)計(jì)，過了這個(gè)檻，城市化就啟動(dòng)了。
我們上大學(xué)時(shí)，很多教科書對(duì)城市化的解釋是：工業(yè)化干著干著，就脫離農(nóng)業(yè)，可以不依靠空間，不一定在家門口種地，城市化是工業(yè)化的副產(chǎn)品。但我的觀點(diǎn)是，城市化和工業(yè)化都是工業(yè)化，城市化是工業(yè)化的一種類型，就像生產(chǎn)汽車一樣，城市是生產(chǎn)公共產(chǎn)品。原來是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的方法生產(chǎn)公共產(chǎn)品，現(xiàn)在用工業(yè)化的方法生產(chǎn)公共產(chǎn)品。工業(yè)化生產(chǎn)和其他方法有什么差別？最主要的是，能籌集一大筆資產(chǎn)，負(fù)擔(dān)這筆固定成本。所以，工業(yè)化之后，橋可以修得很大。
在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)中，這筆固定成本要靠以前的收益積累。如果經(jīng)濟(jì)規(guī)模非常大，像埃及、中國(guó)古代的封建社會(huì)，在很大的范圍里搜集老百姓的錢，可以建很大的基礎(chǔ)設(shè)施工程。而工業(yè)化能將未來收益貼現(xiàn)到今天，來支持建設(shè)，再把收益分年度還過去。
所以，第一個(gè)創(chuàng)新的制度和模式，就是把未來的收益貼現(xiàn)到今天。在這之前，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模有限，如果一定要硬干的話，就有很多例證。比如修大運(yùn)河，隋朝這么強(qiáng)大的王朝也完蛋，修長(zhǎng)城，秦朝完蛋，明朝修城墻，最后明朝也完蛋了。他們不能把未來的貼現(xiàn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的收益，但資本主義制度創(chuàng)造了這種模式。比如修橋梁，先借債，然后在道路上收費(fèi)，再還回來。
我在英國(guó)的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)啟動(dòng)時(shí)，就采用這種模式。英國(guó)保留下來的馬車收費(fèi)站，全寫著當(dāng)年的價(jià)格，什么馬車、幾個(gè)輪子、多重、多大，相應(yīng)收費(fèi)都寫得很清楚，跟高速公路的收費(fèi)站一樣。這家人就修這一條路，供大家走，通過這樣把馬路的錢給收回來。英國(guó)的運(yùn)河也是，一段一段的，全部屬于不同所有人，分段收費(fèi)。所以英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施是通過這種方法來運(yùn)作的。
第二是，有了這種模式以后，要有一個(gè)資本循環(huán)積累的過程。上海非常典型。
我們國(guó)家的工業(yè)化、城市化，最早是從上海啟動(dòng)的。前不久，我看到一個(gè)資料，是上海復(fù)旦大學(xué)一篇博士論文，里面寫了租界和華界的差別。我們國(guó)家傳統(tǒng)歷史上，對(duì)土地不征稅，只對(duì)上面的房子征稅。而租界對(duì)土地征稅。當(dāng)時(shí)上海華界和租界地價(jià)差異非常大。上海的租界對(duì)土地征稅，每三年評(píng)估一次，評(píng)估后就再加稅。所以他們修一條路，房子就升值了，升值后再加稅，之后他再拿這個(gè)錢修自來水管，修了自來水管后房子又會(huì)升值，升值之后再去加稅，然后再修電話等各種東西。英國(guó)人沒有拿錢來建上海租界里的公共設(shè)施，建設(shè)全部依靠土地升值。
相反，華界不對(duì)土地征稅，所以土地升值的所有好處都?xì)w了地主。兩邊發(fā)展下來后，很有意思，跟深圳特區(qū)內(nèi)和特區(qū)外一樣。租界和華界，巖本都一樣，但到了1933年，租界里的地租為一畝三萬三千七百六十兩，然后華界平均租金是一畝一千零二十八兩白銀。差的不是一點(diǎn)點(diǎn)，租界里的公共服務(wù)和租界外的公共服務(wù)不一樣。租界地價(jià)幾天翻一倍，70年內(nèi)翻了140倍，增長(zhǎng)很快。而我們的傳統(tǒng)城市中，多少年之后地價(jià)還是這么多，這是當(dāng)時(shí)城市化的差別。我的觀點(diǎn)就是，城市化和工業(yè)化，就是把未來的收益貼現(xiàn)過來，然后不斷循環(huán)積累，去改善公共服務(wù)的模式。
周其仁和我的觀點(diǎn)不一樣。他說，原始資本是馬克思的觀點(diǎn)，這個(gè)觀點(diǎn)和費(fèi)雪的觀點(diǎn)不一樣。我說，觀點(diǎn)一樣不一樣有什么重要，好用就行。為什么好用，就是原始資本積累，城市化的初期階段，要有大量的固定資產(chǎn)投資。這和城市化完成的階段完全不一樣。
這個(gè)階段中，中國(guó)很多東西都和發(fā)達(dá)國(guó)家不一樣，這實(shí)際上是正常的，我們現(xiàn)在把它當(dāng)做反常。比如說中國(guó)的固投比例這么高，我們天天自己譴責(zé)自己，然后說固投要降下來，把消費(fèi)提上去。但處在這個(gè)發(fā)展階段，固投當(dāng)然要高一點(diǎn)。美國(guó)已經(jīng)建成了房子，你還在建；美國(guó)鐵路都有了，你還沒建設(shè)。你的固投怎么和別人比呢？
實(shí)際上，在城市化初始階段，原始資本積累超乎尋常地重要。發(fā)達(dá)國(guó)家可以不考慮原始積累。他可以慢慢來，你不行，就因?yàn)槟悻F(xiàn)在才剛開始。你不能學(xué)人家那個(gè)階段，不能直接去吃最后一個(gè)包子。
原始資本的積累是信用經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)的關(guān)鍵。早期原始資本積累起來很痛苦。發(fā)達(dá)國(guó)家原始資本都是依靠外部掠奪完成，沒有說真依靠自己發(fā)展起來的。
因?yàn)�，原始資本依靠自己積累完成，非常痛苦。隋煬帝修大運(yùn)河，就是一個(gè)例子，運(yùn)河使用了幾千年，但他被視為千古罪人。中國(guó)文化大革命之前，都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，那個(gè)積累多痛苦，我們沒有侵犯別人，自己把自己大腿上的肉割下來，然后喂自己，但這個(gè)自我循環(huán)很難成功，基本上到一個(gè)檻就下來了。所以，中國(guó)城市化的水平，在戰(zhàn)國(guó)時(shí)是16%，宋朝是百分之二十幾，改革開放時(shí)是17.9%。幾千年下來，城市化率都沒有變，很早的時(shí)候，中國(guó)城市化就很發(fā)達(dá)了，但到了1983年時(shí)，只有17.9%。
這里想回顧一下，中國(guó)為什么一定要采用土地財(cái)政。不是不想采用別的財(cái)政模式，是因?yàn)槲覀儾痪邆淙思业臈l件。傳統(tǒng)中國(guó)，信用在非常小的范圍內(nèi)存在，熟人之間才能借錢。發(fā)達(dá)一點(diǎn)的地區(qū)，會(huì)形成宗族，他們會(huì)有信用，不發(fā)達(dá)的地方，只認(rèn)識(shí)親戚朋友，其他人都不認(rèn)。所以中國(guó)農(nóng)村信用的規(guī)模很小，時(shí)間也很短，錢兩三天可以借，兩三年就不借。
近代的時(shí)候，中國(guó)有一次直接從土地私有的制度上增長(zhǎng)現(xiàn)代化、發(fā)展現(xiàn)代化的實(shí)踐。這也是歐洲國(guó)家發(fā)展的起點(diǎn)，就是我剛才舉的上海的例子。
上海隱藏了很多中國(guó)城市化的縮影，上海的租界和華界就是兩個(gè)城市，一個(gè)發(fā)展起來，一個(gè)發(fā)展不起來。后來華人也開始學(xué)習(xí)人家，開始對(duì)土地評(píng)估了，原來我們不相信土地財(cái)政，覺得對(duì)土地哪能征稅，只對(duì)房子征稅，后來也對(duì)土地征稅。上海是中國(guó)最早引入現(xiàn)代化制度的，都是跟租界學(xué)的，有樣學(xué)樣。上海當(dāng)時(shí)是中國(guó)發(fā)展速度最快的，到了1936年大概是540多萬人口，1911年時(shí)還是100萬人口不到。我們對(duì)中國(guó)現(xiàn)在的城市化增長(zhǎng)速度很自豪，那個(gè)時(shí)候上海一點(diǎn)兒也不慢，就是因?yàn)橐M(jìn)這個(gè)制度，一下和中國(guó)傳統(tǒng)城市拉開了。
這里也不光是上海。我剪輯了一段習(xí)總書記在廈門時(shí)的視頻，他給我講廈門當(dāng)時(shí)是怎么發(fā)展起來的，這是很難得。那個(gè)時(shí)候他還是副總書記。
在廈門規(guī)劃館，本來是我給他介紹，但后來他就給我介紹了，因?yàn)樗趶B門當(dāng)過副市長(zhǎng)。他說的是三十年代的事，陳炯明手下的一個(gè)人，當(dāng)時(shí)在廈門當(dāng)市長(zhǎng)，這個(gè)老兄對(duì)廈門貢獻(xiàn)很大。習(xí)總書記把幾個(gè)階段講得很清楚，中國(guó)有這么一段安定的時(shí)候，那個(gè)時(shí)候什么都沒有，他畫了一張規(guī)劃圖，拿著圖就到東南亞去了。在這張廈門的圖上，我們看到地塊都切好了，都是標(biāo)上號(hào)的。他問東南亞的華僑，各自要哪塊，那幫華僑就把錢給他了。所以，廈門百分之七八十的房子都是華僑出錢建的。他拿著錢回來，第一筆錢就有了。這就等于借錢。跟農(nóng)民說，得把房子拆了，然后把地塊建起來了。大概三到五年的時(shí)間，當(dāng)時(shí)廈門增長(zhǎng)率也很高，這樣就形成廈門老的中山路這一帶。其實(shí)這都是跟上海學(xué)過來的。
所以，在三十年代的時(shí)候，中國(guó)城市化有一個(gè)高峰。后來被日本侵華打斷了，緊接著是內(nèi)戰(zhàn)，蔣介石走了之后，我們就另來一套。到了解放以后，我們這條路就斷了。到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，工商業(yè)改造完成，土地不能交易了。那時(shí)中國(guó)的城市化就進(jìn)入了另一個(gè)階段，靠工農(nóng)業(yè)剪刀差的積累，這就又回到了隋朝的積累模式。大家勒緊褲腰帶，把農(nóng)業(yè)積累下的錢，都投到工業(yè)上。公共服務(wù)方面，80年代時(shí)，還用幾十年前英國(guó)人建的東西。長(zhǎng)春用的都是日本、德國(guó)建的基礎(chǔ)設(shè)施。所以公共服務(wù)產(chǎn)品、投入欠帳累累，沒錢。
講到城市化啟動(dòng)，我們現(xiàn)在是統(tǒng)一財(cái)政的啟動(dòng)，是因?yàn)槲覀冊(cè)讵?dú)特的起點(diǎn)上。和上海、歐洲當(dāng)時(shí)的城市化啟動(dòng)相比，我們處在不一樣的階段。你學(xué)不了人家，私有產(chǎn)權(quán)沒有，你找誰抽稅呢？當(dāng)時(shí)的上海，是找私人財(cái)產(chǎn)征稅，找土地征稅，用征稅投入建設(shè)，土地升值，然后再征稅。我們沒有辦法運(yùn)用這個(gè)途徑。
那時(shí)，我們雖然個(gè)人沒有財(cái)產(chǎn)，但土地是公有的。這是其他國(guó)家沒有的，印度學(xué)不了，歐洲國(guó)家估計(jì)也學(xué)不了。這時(shí)我們獨(dú)創(chuàng)了財(cái)政政策，以土地為信用基礎(chǔ)，積累原始投資。政府手上的地就是資本。從80后期一直到90年代初期，土地有償使用這一個(gè)政策，把地方政府屁股下的土地都變成了資產(chǎn)�，F(xiàn)成的地，政府可以拿去抵押、招拍掛，征地拆遷。這就是中國(guó)憲法包括土地法一路下來的政策。就是因?yàn)橥恋胤�，中�?guó)才有可能采用這個(gè)政策。
這個(gè)突破特別是從深圳特區(qū)開始。深圳是抄香港，香港就是土地財(cái)政。英國(guó)的殖民地大部分都是土地財(cái)政，這就是英國(guó)殖民地和其他國(guó)家殖民地發(fā)展的差異所在。到1998年房改，再到2003年的土地拍賣，一路下來，這就是土地財(cái)政。土地財(cái)政這個(gè)名字都是后起的，當(dāng)時(shí)誰都不知那叫做“土地財(cái)政”。政府只要有錢就行了，還管什么財(cái)政。
90年代后，相當(dāng)于地方政府利用土地來發(fā)行債務(wù)。當(dāng)時(shí)大學(xué)畢業(yè)后搞規(guī)劃，地方政府窮，沒錢，但他有地。當(dāng)時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是這樣的，記得當(dāng)時(shí)廈門的工業(yè)區(qū)建設(shè)，政府說沒錢，就把鐵路十七局找去了，十七局說，我們墊錢，但是地給我們。當(dāng)時(shí)十七局工人下崗，活都沒有。政府就把地給十七局了，十七局拿到地以后就找下家出手了。
實(shí)際上，這就等于地方政府單獨(dú)發(fā)行了貨幣：中央政府的錢，人民幣，沒有，自己印刷的土地幣，流通了。只要有下家接手，土地就和發(fā)行貨幣一樣，可以流動(dòng)。所以上面控制貨幣，底下的地方政府，另發(fā)土地的信用。這時(shí)地方政府一下就強(qiáng)了。土地財(cái)政的效果，就是開始了中國(guó)城市化的大發(fā)展。開始都是將就的，沒錢先拿土地抵押。不成想，就是通過這個(gè)思路，十幾年、二十幾年，中國(guó)就發(fā)展了。所以中國(guó)原始資本積累的速度之快、之巨，超過了改革之初。
其實(shí)美國(guó)和我們很類似。美國(guó)從建國(guó)時(shí)到1862年，將近100年時(shí)間，沒有征地拆遷，直接沒收了印第安人的土地。當(dāng)時(shí)聯(lián)邦法律規(guī)定，除了創(chuàng)始的這13個(gè)州，新拓展的地，當(dāng)時(shí)都有主了。所有新征的地，都是搶過來的地，有的是從墨西哥和法國(guó)買來的，全部是聯(lián)邦政府的財(cái)產(chǎn)。到今天，聯(lián)邦政府出讓了這么多地，轉(zhuǎn)讓給地方，但現(xiàn)在還是全美國(guó)最大的地主，有30%的土地。所以，當(dāng)時(shí)公共土地的收入和關(guān)稅構(gòu)成聯(lián)邦政府最主要的收入。土地收入最高的年份，占到48%。2012年，中國(guó)是11萬億的稅收，按48%算是五萬億，但實(shí)際上是兩萬七。所以，我們的土地財(cái)政，按比例來講，比當(dāng)時(shí)的美國(guó)差多了。
我們所說的固定成本里，真正建設(shè)的成本不多。我們?cè)诔鞘兄行抟粭l路，比如廣州的二環(huán)，60%的錢全部是征地拆遷的錢，剩下建設(shè)用的錢連40%都不到。
土地財(cái)政的效率，和其他的稅收財(cái)政相比非常之高。因?yàn)檎鞫愂欠浅Ｇ鄣穆窂�，而且征稅你拿來還要再去抵押。比如美國(guó)政府要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)抵押幾十年的稅收，但沒有70年這么多。
為什么我們土地價(jià)格這么高，是70年的收益折現(xiàn)到今年。不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為政府收錢多，我們管70年，人家管20年、30年。70年都要伺候老百姓，不能再加稅了，所以這個(gè)錢一定要多。但效率很高，國(guó)家很少能把70年的錢貼現(xiàn)到今天，所以中國(guó)的土地財(cái)政效率遠(yuǎn)高于稅收財(cái)政。我的觀點(diǎn)就是正確理解土地財(cái)政。
（根據(jù)發(fā)言錄音整理，未經(jīng)本人審訂）
趙燕菁：從城市化看土地財(cái)政（下）
市政廳
（上圖為十年前便已無地可賣的深圳，這座城市早已不依靠土地財(cái)政，今天卻依然發(fā)展得很好）
小秘書：
我們繼續(xù)來看廈門規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁7月5日在上海金融與法律研究院和北京鴻儒基金會(huì)主辦的“鴻儒論道”上的發(fā)言摘要。
土地財(cái)政對(duì)地方政府而言，是非常重要的融資手段。但它當(dāng)然不是沒有問題，按照趙燕菁老師的觀點(diǎn)，它是可以被改進(jìn)和完善的。
在這次“鴻儒論道”論壇上，也有幾位學(xué)者提出許多問題。比如，如何看待征地拆遷中的利益受損方？又比如，土地財(cái)政并不適用于全部城市，并非每個(gè)城市都能像北京、上海、深圳、廈門一樣發(fā)展，能允許那些失敗的城市像企業(yè)一樣破產(chǎn)么？
無論如何，我們都可以借此進(jìn)一步思考中國(guó)城市化的道路。
對(duì)地方政府而言，土地是融資手段。政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，稅收是收益，但地價(jià)屬于負(fù)債。大家老把土地收益和政府連起來。其實(shí)，政府欠了很多錢，道路、管線等等很多市政設(shè)施都還沒有建呢。政府拿這些錢，是要還的。
所以，我們?cè)诔鲎屚恋剡@方面，和美國(guó)發(fā)行市政債沒什么兩樣。只不過，我們發(fā)的相當(dāng)于股票，假設(shè)跌了，你也跟著我跌。而債券利率是固定的，債權(quán)人有固定回報(bào)。買股票的人可以大賺，而債券的人就掙這么點(diǎn)錢。
買房子的人賺錢，和投資股票是一樣的，為什么不能讓他賺錢呢？城市就拿這個(gè)發(fā)展起來。不能說股票漲得太快，需要從股票里再抽一筆稅。
如果把城市的地價(jià)看做股票，可以解釋很多現(xiàn)象。比如，我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)，有個(gè)很反常的現(xiàn)象：股市很差，整個(gè)經(jīng)濟(jì)沒有融資，最后經(jīng)濟(jì)卻高速發(fā)展。這在全世界是不可想象的。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，首先要有強(qiáng)大的金融做支持。大家覺得股市很低迷，其實(shí)“股市”不低迷。因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)是另一種“股市”。土地市場(chǎng)融資效率比股票市場(chǎng)融資效率高，所以大家的錢都跑到土地市場(chǎng)去融資了。萬達(dá)這樣的公司，怎么積累起這么大的資產(chǎn)？是把土地分成兩半，一半賣掉，一半持有。持有的那部分就是賣掉這部分的融資。萬達(dá)如此，華僑城也如此。這些年，大企業(yè)凡是進(jìn)入房地產(chǎn)，都是拿它來做融資的，所以我們的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)才有這么高速的發(fā)展。如果把股票市場(chǎng)和房市連在一起，可以說，只是有一個(gè)股票漲的很快，而不是股票市場(chǎng)不漲。
中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的本質(zhì)就是融資。這個(gè)一定要澄清，否則土地財(cái)政怎么說都是很沒道理的東西。中國(guó)的房?jī)r(jià)和外國(guó)的房?jī)r(jià)是兩個(gè)概念，大家買的東西不一樣。我們的房?jī)r(jià)帶著公共服務(wù)，后者還要購(gòu)買公共服務(wù)。所以，在美國(guó)買了房子之后，每年要交1%的房產(chǎn)稅，有的州要交1.5%，1.5%的比例相當(dāng)于，30多年之后，重新買一遍房子。我們國(guó)家是70年。所以中國(guó)的房?jī)r(jià)怎么不可以比美國(guó)貴一倍呢？
發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)之所以長(zhǎng)期領(lǐng)先，是因?yàn)槠淙谫Y效率非常高。資本大量輸入進(jìn)去。我們處于下風(fēng)。但中國(guó)采用土地財(cái)政模式后，大家看這些年的發(fā)展情況。依托這一模式，中國(guó)產(chǎn)品橫掃全球。
劉易斯寫過一篇文章，非常有意思。他把城市化高速發(fā)展的城市和低速發(fā)展的城市做對(duì)比，所有城市高速發(fā)展時(shí)都是負(fù)債的，找其他國(guó)家借錢。以3%為界，發(fā)展速度低于3%的國(guó)家，把錢借給正在高速發(fā)展的國(guó)家。發(fā)展快的國(guó)家缺錢，發(fā)展慢的國(guó)家錢多，都是這樣的規(guī)律。但中國(guó)不是這樣，中國(guó)城市化高速發(fā)展，卻不缺錢，不但不缺錢還借給人家錢，不是發(fā)展國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家融資，而是反過來，中國(guó)向發(fā)達(dá)國(guó)家輸出資本。這不科學(xué)，其他國(guó)家都沒有這種規(guī)律，為什么？就是因?yàn)槲覀儑?guó)家的融資模式和其他的國(guó)家不一樣，土地財(cái)政弄出來的錢太多了。
最有意思的是反傾銷，怎么可能是發(fā)展中國(guó)家傾銷呢？中國(guó)比美國(guó)弱，比歐洲弱。但現(xiàn)在中國(guó)在全世界反傾銷中占一大部分。你這是有錢撐著，最后看誰銷的過，撐不住就死了，能撐住是因?yàn)橛腥谫Y。這不是發(fā)展中國(guó)家的表現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家哪會(huì)有這么多錢。大家可能有不同解釋，我的解釋是這緣于土地財(cái)政的超高效率。
這也能解釋宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，比如通貨膨脹。1996年，我們的M2才開始超過GDP，以前都低于GDP。到了2012年，M2的余額是97.42萬億，與GDP的比例達(dá)190%。但中國(guó)幾次通貨膨脹都在1996年之前，1996年之后，發(fā)的錢多了，反而不膨脹了。這方面各有各的解釋，我的解釋是，不是說沒有膨脹，而是有更吸錢的東西，把大家的錢吸走了，在那個(gè)地方膨脹了。
1996年M2開始超過GDP。1998年開始房改。房改的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，就是中國(guó)城市的土地上市。“城市股票”正式“上市流通”，很多城市都IPO了，一下子錢就不夠了，地方政府融資，錢都跑到地方政府去了。
緊接著2003年土地招拍掛，房?jī)r(jià)一路上升。房子也是產(chǎn)品，房?jī)r(jià)上升和通貨膨脹的價(jià)格上升是一樣的。我記得2003年前后，國(guó)家貨幣發(fā)行多得下人，但那個(gè)時(shí)候還通縮，當(dāng)時(shí)王建寫了一篇文章叫《縮漲》。這么發(fā)錢，怎么不通脹，還通縮？我想，土地是很重要的原因。
長(zhǎng)江商學(xué)院教授陳龍做了一個(gè)分析。他說2013年中國(guó)廣義貨幣供給（M2）是110.6萬億，M2與GDP之比為1.95。而美國(guó)2013年只發(fā)行大約相當(dāng)于65萬億元人民幣的M2，M2與GDP的比例是0.65。
我們國(guó)家過去24年，M2平均漲幅21%，實(shí)際GDP平均漲幅只有9.9%，CPI平均漲幅4.6%，房?jī)r(jià)（全國(guó)房地產(chǎn)銷售額除以銷售面積）平均漲幅為10.7%。
發(fā)了這么多錢，都沒有漲，似乎不符合規(guī)律。但他提出，GDP的漲幅加上房?jī)r(jià)的漲幅，基本上把21%吃完了。9.9%，再加上10.7%，就是20.6%。與M2漲幅基本一樣，還差一點(diǎn)，就漲到CPI上去了。當(dāng)然，實(shí)際也沒這么簡(jiǎn)單。他說，只是房?jī)r(jià)上漲沒有計(jì)算到CPI的籃子里，加上去之后，通貨膨脹和貨幣發(fā)行相符合。
這就是中國(guó)特色的城市化道路。不依賴外部積累，避免殖民、戰(zhàn)爭(zhēng)、掠奪。有的國(guó)家說，全世界沒有一個(gè)國(guó)家和平崛起，我怎么相信中國(guó)崛起？如果給大家講明白這個(gè)道理，大家就明白，中國(guó)特色道路使和平崛起成為我們內(nèi)置的選項(xiàng)。土地財(cái)政使中國(guó)具備一定的資本實(shí)力，能確保中國(guó)在經(jīng)濟(jì)全球化中，是獲利的一方。
土地財(cái)政也有問題。最大的問題，就是容易在金融上出問題。因?yàn)橥恋刈兂晒墒辛�，股票市�?chǎng)的所有風(fēng)險(xiǎn)，土地市場(chǎng)都會(huì)有，不動(dòng)產(chǎn)在這樣的模式下一定會(huì)是投資品。大家老說房子應(yīng)該是自住的，滿足剛需的。但土地財(cái)政的模式之下，買房子一定是沖著投資的效益去，包括剛需者。廈門保障房?jī)r(jià)格是市場(chǎng)價(jià)的70%，但大家都不買，因?yàn)楸Ｕ戏坎荒苌怠B門的規(guī)則是，當(dāng)購(gòu)買保障房的人要退出時(shí)，房子只能賣給政府，而且價(jià)格要減去折舊。這樣，房子不是升值而是貶值，買這個(gè)房子比把錢存在銀行里還差。在廈門，百分之八九十的剛性需求者，都是租保障房。因?yàn)樗欢ㄒ檬Ｏ碌腻X買市場(chǎng)上的房子，這才是投資。剛需的這幫老百姓，都把買房當(dāng)成投資，買第二套、第三套的，如果不是為了投資，又為什么要買房呢？
第二，是加大了貧富差距。在中國(guó)，有不動(dòng)產(chǎn)的和沒有不動(dòng)產(chǎn)的，是兩類人。在工資這個(gè)階段，差別沒那么大。但有房的人和沒房的人，十年前和十年后，差別太遠(yuǎn)了。那天我跟學(xué)生說，有錢趕快買房，你不買房，過幾年以后，你馬上就變成窮人。房子就是社會(huì)階層往上漂一定要抱著的救生木板，不然你就沉下去了。
其他問題還有：占有過多的資源，“土地財(cái)政”造成了大量的鬼城；有金融風(fēng)險(xiǎn)，等等。
所以，房地產(chǎn)市場(chǎng)像水庫一樣。雖然能使水的利用效率提高，但水庫太大，把農(nóng)田占了，就適得其反了。
一種解決之道是說，轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政。但我覺得這條路行不通。他們說，你看，上海以前用稅收財(cái)政也可以，為什么現(xiàn)在一定要做土地財(cái)政？
現(xiàn)在中國(guó)轉(zhuǎn)向稅收財(cái)政，有幾個(gè)檻�，F(xiàn)在中國(guó)的稅負(fù)水平很高，如果要加一個(gè)稅，肯定要減一個(gè)稅，但不知道怎么減。因?yàn)閲?guó)內(nèi)是間接稅為主，間接稅占了70%以上，企業(yè)這部分也算上，實(shí)際92%都是間接稅，個(gè)人直接給國(guó)家繳稅，比例非常少。在美國(guó)、歐洲國(guó)家等，百分之六七十都是直接稅，一減稅就可以減到個(gè)人賬戶，在中國(guó)，減稅是減到企業(yè)賬戶上，征財(cái)產(chǎn)稅卻征在老百姓個(gè)人頭上。如果要轉(zhuǎn)向，老百姓工資沒增加，卻多了一個(gè)稅，這個(gè)痛感太強(qiáng)了。
還有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，等等。
改革土地財(cái)政，要分存量和增量。存量指的是老城，一定要改成稅收財(cái)政，商業(yè)、到期住宅等，可以通過物業(yè)稅進(jìn)行；增量指的是新區(qū)，我建議還是走原來的路，借助住宅供給，改進(jìn)土地財(cái)政，因?yàn)檫@個(gè)效率高還好用。破解的辦法就不詳細(xì)講了。我提出的辦法，不是完全在現(xiàn)在的土地財(cái)政之路上走到黑，而是要通過保障房，保障房最主要的功能，是為老百姓分配社會(huì)財(cái)富，使他可以擁有資產(chǎn)。保障房先租后售，是一個(gè)創(chuàng)造信用的辦法。這里不再展開了。
城市化到底是不是可持續(xù)的，這也是一個(gè)問題。大家說，你的城市化是很成功，但不可持續(xù)。周其仁就是這個(gè)觀點(diǎn)。他說，老百姓上訪、跳樓，現(xiàn)在征不下去，你還能干嗎？我倒是想，其他國(guó)家在這個(gè)階段，統(tǒng)統(tǒng)都如此，有的國(guó)家過去了，有的國(guó)家沒有過去。新加坡李光耀的回憶錄，新加坡當(dāng)時(shí)90%以上的征地，都有訴訟，只是老百姓一項(xiàng)也沒贏過。和美國(guó)城市化時(shí)期比，我們現(xiàn)在已經(jīng)夠安定的了。我的個(gè)人判斷是，中國(guó)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化到這個(gè)檻上了，行百里半九十，咬咬牙，跨過此檻，一馬平川。
另外，城市化積累完成后，也不需要土地財(cái)政了。深圳十年前地就賣光了，但現(xiàn)在也沒垮，照樣是中國(guó)稅收最好的，有93%以上來自非土地的收益。城市化原始資本積累時(shí)，修路、修橋時(shí)需要融資，修好了還融什么資。我們一直操心，說土地財(cái)政會(huì)把以后的政府整死。其實(shí)我想，這是在治以后會(huì)不治自愈的病。
最近土地財(cái)政有很重要的爭(zhēng)論，就是允不允許小產(chǎn)權(quán)。我這一段就是專門回答這個(gè)問題。絕對(duì)不能允許小產(chǎn)權(quán)，絕對(duì)不能允許土地入市，道理就是，如果放進(jìn)去了，我們國(guó)家的城市化就跳不出中等收入陷阱了。這里就不詳細(xì)講了。
最后有一個(gè)結(jié)論，近代以來，中國(guó)一直是模仿在追趕，我們中國(guó)的城市化發(fā)展這么快，談不上中國(guó)特色的制度創(chuàng)新，都是跟人家學(xué)來的，包括土地制度，是跟香港學(xué)來的。但土地財(cái)政，這么大的規(guī)模，這么長(zhǎng)的時(shí)間，效果這么好，確實(shí)前所未有。我們的土地財(cái)政和美國(guó)不一樣，美國(guó)是直接從人家手里搶來的，我們是正經(jīng)八百地征地拆遷賠償。所以說，這樣的制度創(chuàng)新，包括我們的憲法、土地法，被大家罵的這些東西，在我看來，其中經(jīng)濟(jì)學(xué)的含義比大多數(shù)人理解的要復(fù)雜。制度自然有它的潛力。有一些制度，是需要完善它，而不是簡(jiǎn)單地拋棄它。
（根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)錄音及PPT整理，未經(jīng)發(fā)言者本人審訂）