春節(jié)剛過，民革中央機(jī)關(guān)大樓里又見忙碌身影。5年來，圍繞國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會熱點(diǎn)問題，民革中央積極建言獻(xiàn)策，取得豐碩成果，其中，建言水資源司法保護(hù)就是不得不提的亮點(diǎn)之一。
大江大河成司法“真空地帶”
近年來，我國水污染事件頻繁發(fā)生:1994年爆發(fā)“淮河水污染事件”、2004年淮河被宣布為“基本失去自凈能力”、2005年松花江水污染……一系列事件充分表明我國水環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。
“對于此類跨地區(qū)的江河、湖泊水污染糾紛，地方法院由于受行政區(qū)劃的限制，實(shí)際上處于無司法保護(hù)狀態(tài)。”據(jù)了解，我國于2002年8月29日正式頒布《水法》，在水資源所有權(quán)歸屬問題上明確國家是全國所有水資源的唯一所有權(quán)主體，規(guī)定了我國實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。
民革中央有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前水污染糾紛主要依靠行政執(zhí)法。行政執(zhí)法的主體環(huán)保部門屬于地方各級政府，在執(zhí)法中客觀上存在渠道不統(tǒng)一、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序規(guī)范不統(tǒng)一的現(xiàn)象。“從司法實(shí)踐來看，水資源保護(hù)還存在許多問題，對水資源司法保護(hù)工作進(jìn)行相關(guān)研究和實(shí)施十分必要。”
為探索加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的有效途徑和方法，2008年5月，民革中央原主席周鐵農(nóng)率領(lǐng)全國政協(xié)社會和法制委員會和民革中央組成的聯(lián)合調(diào)研組，赴安徽、廣東、云南三省就水資源司法保護(hù)問題進(jìn)行調(diào)研。
我國大江大湖現(xiàn)行的行政區(qū)劃條塊分割，流域管理乏力，缺乏有效的監(jiān)督管理手段和機(jī)制，是我國水資源保護(hù)最根本的癥結(jié)——這是調(diào)研組成員的普遍共識。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有環(huán)保法律法規(guī)中雖然也有對流域管理的原則性規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的法律支撐和配套法規(guī)，針對性不強(qiáng)，特別是對跨界水污染問題如何處置缺少法律規(guī)范。跨行政區(qū)域的大江大湖水污染案件受理存在障礙——這是調(diào)研組發(fā)現(xiàn)的又一個問題。在水流域污染案件中，常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不屬于同一個行政區(qū)域，因而增加了水資源司法保護(hù)的難度。據(jù)了解，雖然我國十個海事法院具有跨行政區(qū)域管轄案件的功能，但根據(jù)我國海商法的規(guī)定，海事法院只能管轄海洋和沿海內(nèi)河與海相通的可航水域發(fā)生的水資源污染案件，不包括未通航的河流和內(nèi)陸湖泊。“如黃河、淮河、遼河等重要跨省市河流以及洞庭湖、鄱陽湖、青海湖等大型湖泊發(fā)生的水污染案件主要依靠行政執(zhí)法，尚無統(tǒng)一的流域性水資源司法管轄體制，上述水資源污染案件實(shí)際處于無司法救濟(jì)和保護(hù)的狀態(tài)。”
用司法手段保護(hù)水資源
“通過科技、行政、經(jīng)濟(jì)等手段往往只能解決單一問題，加大水資源的司法保護(hù)力度，已成為當(dāng)務(wù)之急。”周鐵農(nóng)的話道出調(diào)研組所有成員的心聲。
通過對巢湖、滇池等湖泊的實(shí)地考察，調(diào)研組建議，建立健全以新《水法》、《水污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》為中心的水資源保護(hù)配套法律法規(guī)，并盡快制定《流域管理基本法》，突破行政性分散管理體制的約束。
長期以來，我國水環(huán)境污染案件由普通法庭審理。此類案件往往涉及受害人較多、法官環(huán)保專業(yè)知識欠缺、受害人舉證難等，導(dǎo)致審理困難。
能否充分發(fā)揮司法在解決水污染糾紛方面的能動作用？調(diào)研組認(rèn)為，可以借鑒國外強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的通行做法，在相應(yīng)的人民法院內(nèi)成立專門的環(huán)保法庭，來實(shí)施對水資源的司法保護(hù)。調(diào)研組建議統(tǒng)一水資源污染案件的起訴和受理，即通過指定管轄的方式，統(tǒng)一司法管轄權(quán)，對環(huán)保類案件按流域?qū)崿F(xiàn)集中管轄和審理，由環(huán)保法庭統(tǒng)一審理和執(zhí)行涉及環(huán)境保護(hù)、管理、侵權(quán)等刑事、民事、行政、執(zhí)行案件，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化審判。
我國現(xiàn)有十個海事法院，分布在沿海和長江的十個重點(diǎn)流域。能否充分發(fā)揮其按流域劃分、跨行政區(qū)域設(shè)置的特點(diǎn)和優(yōu)勢，加大對我國水資源司法保護(hù)的力度？通過考察，調(diào)研組建議最高人民法院通過司法解釋的方式，賦予海事法院管轄跨省市區(qū)的流域性水資源保護(hù)案件，以解決全國水污染案件的專屬管轄問題。“這樣既可以從法律機(jī)制上防止地方保護(hù)主義的干擾，統(tǒng)一全國的司法裁判標(biāo)準(zhǔn)；同時，由于海事法院法官具有審理海上污染案件的經(jīng)驗(yàn)和專門的法律與技術(shù)知識，能夠高質(zhì)量地審理水域污染案件，并有效地節(jié)省國家的行政管理成本和司法資源。”
追蹤問效 持續(xù)建言
我國水污染防治工作情況如何？水資源司法保護(hù)有無改善？為進(jìn)一步了解情況，2010年6月，民革中央同全國政協(xié)社法委、最高人民法院、環(huán)境保護(hù)部組成聯(lián)合調(diào)研組，開展了“水資源司法保護(hù)及環(huán)境公益訴訟”調(diào)研。
廈門、上海、無錫、武漢、貴陽……10天時間里，調(diào)研組通過召開座談會、實(shí)地考察等方式，聽取了地方政府、人民法院等有關(guān)部門及人大代表、專家學(xué)者等對加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的意見和建議。
“各地方人民法院在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)和支持下，進(jìn)行了加強(qiáng)水資源司法保護(hù)的有益探索，尤其是加強(qiáng)了環(huán)保部門與人民法院的協(xié)作配合，加大了對環(huán)境違法行為的查處力度。”
調(diào)研組了解到，貴陽、無錫等地相繼成立了專門的環(huán)保法庭處理相關(guān)案件，對涉及環(huán)境保護(hù)的刑事、民事、行政案件及執(zhí)行實(shí)行“四合一”的審判執(zhí)行模式，配備專門的審判人員，給予組織保障。“各地成立環(huán)保法庭時，均明確規(guī)定將環(huán)境公益訴訟案件納入管轄范圍，借此推動我國在環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)中的實(shí)踐性探索。”
雖然近年來我國水污染狀況有所緩解，但水污染的趨勢尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前水資源“違法成本低、守法成本高”的問題尚未從根本上得到解決，由此造成的實(shí)際情況是，污染者從污染行為中獲得了利益，但污染的后果卻由政府和全社會來承擔(dān)，難以真正體現(xiàn)公平、正義的社會價值。同時，水資源保護(hù)司法訴訟中還存在一些需要進(jìn)一步研究解決的具體法律和制度問題。為適應(yīng)水資源司法保護(hù)的迫切需要，調(diào)研組進(jìn)一步建議，完善法律法規(guī)，建立健全公益訴訟制度；建立健全水資源保護(hù)司法訴訟機(jī)制，對因水污染致使環(huán)境公共利益遭受損害的，國務(wù)院有關(guān)行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)可以作為原告提起損害賠償?shù)拿袷略V訟，由跨行政區(qū)域的海事法院實(shí)施專門管轄；進(jìn)一步明確部門職責(zé)分工，完善協(xié)調(diào)配合機(jī)制；建立健全環(huán)境污染損害評估機(jī)制；進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)。
