2013年7月31日，國務(wù)總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，部署加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在會議確定的六個重點(diǎn)任務(wù)中，與環(huán)境產(chǎn)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域的任務(wù)有三個：一是加強(qiáng)市政地下管網(wǎng)建設(shè)和改造。完善城鎮(zhèn)供水設(shè)施，提升城市防澇能力。二是加強(qiáng)污水和生活垃圾處理及再生利用設(shè)施建設(shè)。……六是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，提升城市綠地蓄洪排澇、補(bǔ)充地下水等功能。
政策引起社會各界熱議以及專家解讀，各方關(guān)注點(diǎn)不同，角度亦不同。筆者認(rèn)為，此次國務(wù)院常務(wù)會議定調(diào)了未來中國政府改革的決心，結(jié)合目前環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的形勢，以“合同環(huán)境服務(wù)”為發(fā)展突破口環(huán)境服務(wù)業(yè)，在政策的帶動下，將迎來發(fā)展的“春天”。
一、回望2002 市場化政策開啟產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展之路
原建設(shè)部于2002年12月發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，提出：“加快推進(jìn)市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程，引入競爭機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營制度”，同時明確提出：“允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)經(jīng)營。采取公開向社會招標(biāo)的形式選擇市政公用事業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營”。在當(dāng)時并沒有引起過多關(guān)注的一個政策，卻開啟了市政公用事業(yè)的改革大門。
在此政策的推動下，以水務(wù)、固廢處理為核心的市政公用行業(yè)得以快速發(fā)展，供水、污水處理及回用、污泥處理處置、垃圾焚燒等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了完善，PPP/BOT/TOT等商業(yè)模式創(chuàng)新快速發(fā)展與推廣。以市政污水處理行業(yè)為例，截止到2011年年底，全國3138座城鎮(zhèn)污水處理廠接近52%的項(xiàng)目進(jìn)行了市場化運(yùn)作，其中近44%的項(xiàng)目引入了社會投資人，約8%的項(xiàng)目引入了專業(yè)化企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營，污水處理設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營的市場化過程，形成了以BOT/TOT/委托運(yùn)營為主流的政府采購污水處理服務(wù)的商業(yè)模式。
可以說，經(jīng)過十余年的發(fā)展， 政府在采購環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域已形成了成熟的商業(yè)模式，有了一定的經(jīng)驗(yàn)，并且形成了一批優(yōu)秀的、負(fù)責(zé)任的環(huán)境服務(wù)提供商。接下來的十年，中國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入升級與轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展期。
二、放眼國際政府采購公共服務(wù)模式已成熟
政府采購的含義很廣，即各級政府為了開展日常政務(wù)活動或?yàn)楣娞峁┕卜⻊?wù)的需要，按照法定的方式、方法和程序，利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務(wù)的行為，都屬于政府采購的范疇。國際社會上，政府采購公共服務(wù)早已推行，且有了成功的經(jīng)驗(yàn)供國內(nèi)社會借鑒。
美國模式：合同外包模式
美國政府公共服務(wù)外包的主要形式——合同外包，開始于20世紀(jì)60年代，合同外包的出現(xiàn)使私人公司成為政府公共服務(wù)的直接給付單位。自20世紀(jì)80年代起，美國政府開始廣泛嘗試采用合同外包的形式采購政府公共服務(wù)。
美國在政府采購中不用中介機(jī)構(gòu)，即不存在委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)處理投標(biāo)、評標(biāo)的情況，美國的行政機(jī)關(guān)都是直接實(shí)施自己的采購活動，在本部門缺少專家的情況下，有時聘用外面的專家、顧問幫助準(zhǔn)備招標(biāo)文件、提供咨詢服務(wù)，這些專家、顧問不對采購項(xiàng)目負(fù)責(zé)，只對聘用部門負(fù)責(zé)。
英國模式：公開競爭招標(biāo)
英國是世界上最早實(shí)行政府采購制度的國家之一。早在1782年，英國就建立了政府采購制度，設(shè)立了國家文具公用局（Stationary Office）這一專門機(jī)構(gòu)，以公開招標(biāo)的形式采購辦公用品。經(jīng)過兩個多世紀(jì)的發(fā)展演變，英國逐步形成了一套較為完善的政府采購體系和運(yùn)作規(guī)則。自1980年開始推行公共服務(wù)采購的改革，實(shí)施強(qiáng)制性競爭招標(biāo)政策，要求無論是中央政府還是地方政府，在進(jìn)行包括娛樂場館的經(jīng)營、城市的清潔衛(wèi)生、公共交通工具的維修等公共服務(wù)項(xiàng)目的承包時，一律要進(jìn)行公開競爭招標(biāo)。
根據(jù)上世紀(jì)80年代中期的幾次大范圍的調(diào)查，英國各地方的政府開支分別節(jié)省了15%-40%不等。
三、放眼中國 政府采購公共服務(wù)推動產(chǎn)業(yè)服務(wù)模式轉(zhuǎn)型
2002年后，在當(dāng)時新政策的帶動下，中國的環(huán)境保護(hù)進(jìn)入到了基礎(chǔ)設(shè)施快速建設(shè)階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入到了工程建設(shè)階段。到了2008年，產(chǎn)業(yè)投資快速增長，一批優(yōu)秀企業(yè)已經(jīng)成長形成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也進(jìn)入到了升能讓與轉(zhuǎn)型的過渡期。而這次政府高層在采購公共服務(wù)上的定調(diào)，讓環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級與轉(zhuǎn)型進(jìn)一步明朗化，產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入到綜合環(huán)境服務(wù)業(yè)時代，商業(yè)模式創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型的時機(jī)正在成熟，合同環(huán)境服務(wù)將成為環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的突破口。
在新時代背景下，環(huán)境公共服務(wù)的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，管網(wǎng)運(yùn)營與維護(hù)、土地修復(fù)、水體修復(fù)、河湖修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等更多環(huán)境領(lǐng)域市場需求將被進(jìn)一步釋放，并進(jìn)入到合同環(huán)境服務(wù)范圍之內(nèi)。公共服務(wù)的采購方也將轉(zhuǎn)型與擴(kuò)大，從單一的城市政府向跨區(qū)域、跨流域轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)格局將隨之改變。
需要強(qiáng)調(diào)的是，政府采購環(huán)境公共服務(wù)并不代表政府責(zé)任的同步轉(zhuǎn)移，只是政府提供環(huán)境公共服務(wù)的方式、方法發(fā)生了改變，由環(huán)境服務(wù)的直接提供者變成了環(huán)境公共服務(wù)政策的制定者、購買者和監(jiān)督者。這一程，特別需要政府盡快轉(zhuǎn)變職能角色。
附讀：何謂合同環(huán)境服務(wù)：
合同環(huán)境服務(wù)是市場化環(huán)境服務(wù)商業(yè)模式的總稱，其實(shí)質(zhì)是以環(huán)保成效來支付環(huán)保項(xiàng)目全部成本的業(yè)務(wù)方式。合同環(huán)境服務(wù)既是一種項(xiàng)目融資方式，也是一種引入市場機(jī)制提高服務(wù)效率的市場模式。
