在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中，我國農(nóng)村生活污水治理工作形勢嚴峻。體制不順、缺乏規(guī)劃、資金匱乏、運行管理技術(shù)力量薄弱，造成了農(nóng)村生活污水治理工作進展緩慢。如何破局？

江蘇省常熟市近5年來在農(nóng)村生活污水治理方面開展了有益的探索。2008年，該市農(nóng)村生活污水處理能力僅為2.32萬立方米/日，到2012年年底提升到15.5萬立方米/日；農(nóng)村污水管道從75公里增加到870多公里；新建污水提升泵站48座；農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施從29套增加到374套，農(nóng)村4.35萬戶居民的生活污水得到有效處理。該市的經(jīng)驗值得借鑒。

理順管理體制 明確目標責(zé)任

從2008年下半年開始，常熟市針對城鄉(xiāng)生活污水治理工作多頭管理，權(quán)責(zé)不明的問題進行調(diào)研。從如何實施依法監(jiān)管，如何強化行業(yè)管理以及如何調(diào)動各鎮(zhèn)、部門積極性角度出發(fā)，明確了市環(huán)保部門依法監(jiān)督、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門為行業(yè)主管，其他部門協(xié)調(diào)配合的城鄉(xiāng)生活污水治理體制。市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱市住建局）作為全市城鄉(xiāng)污水治理行業(yè)主管部門，負責(zé)全市城市、農(nóng)村生活污水治理的行業(yè)管理工作。該市組建國資性質(zhì)的江南水務(wù)有限公司，具體負責(zé)該市城鄉(xiāng)生活污水治理項目建設(shè)和運行管理工作。市住建局下屬市政公用事業(yè)管理處負責(zé)排水管理工作，既統(tǒng)一了建設(shè)運行主體，又實現(xiàn)了管干分離、建管分開。從體制上理順了管理關(guān)系，為全面推進城鄉(xiāng)生活污水治理工作奠定了基礎(chǔ)。

科學(xué)規(guī)劃布局 覆蓋全市城鄉(xiāng)

常熟市住建局從2008年底開始，著手編制全市域生活污水處理專項規(guī)劃，打破行政區(qū)域界限，合理布局污水處理系統(tǒng)。以集中式污水處理系統(tǒng)為主、農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施為輔，做到專項規(guī)劃全覆蓋。在規(guī)劃中重點探討和解決了3個問題：

一是打破行政區(qū)域界限，優(yōu)化布局污水系統(tǒng)。該市原有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)多輪調(diào)整合并為10個鎮(zhèn)和兩個開發(fā)區(qū)。在污水處理專項規(guī)劃中，綜合考慮集鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展規(guī)劃、原有設(shè)施狀況、人口集聚程度、管線延伸長短等多種因素，打破行政區(qū)域界限，確定了9個農(nóng)村污水處理系統(tǒng)，其中利用已建污水廠4座，規(guī)模6.2萬立方米/日，新建污水廠5座，規(guī)模8.5萬立方米/日，規(guī)劃污水主管道350公里，覆蓋范圍760平方公里。該市碧溪、古里、董浜3個鎮(zhèn)生活污水全部送至鄰近開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)污水廠進行處理。農(nóng)村區(qū)域按照水域保護要求，規(guī)劃分散式處理設(shè)施。

二是選定規(guī)劃標準，合理確定建設(shè)規(guī)模。農(nóng)村生活用自來水的用水量遠遠低于城市用水量水平，與城市用水定額相差更大，如何確定規(guī)劃指標對污水處理系統(tǒng)的規(guī)模和投入影響巨大，如果盲目照抄城市標準，可能造成很大浪費。該市對縣域農(nóng)村自來水用水情況作了詳細調(diào)查，確定了鎮(zhèn)域人均綜合生活用水量指標為“近期2010年100升/人·日、遠期2020年150升/人·日，農(nóng)村人均綜合生活用水量指標為近期2010年40升/日、遠期2020年60升/日”的規(guī)劃指標。集中式污水廠排放按一級A標準設(shè)計，農(nóng)村分散式處理設(shè)施參考一級B標準。經(jīng)過幾年建設(shè)實踐，這些標準滿足了該市經(jīng)濟社會發(fā)展需求。

三是生活工業(yè)綜合配比，污水系統(tǒng)高效覆蓋。常熟各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，產(chǎn)生的工業(yè)廢水量也很大。專項規(guī)劃階段明確各工業(yè)園區(qū)的工業(yè)廢水由工業(yè)廢水處理廠處理，由市環(huán)保局直接監(jiān)管。在城鄉(xiāng)生活污水規(guī)劃范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)的廢水接入生活污水處理系統(tǒng)。在污水處理廠規(guī)劃設(shè)計中也充分考慮了混合污水的處理工藝。規(guī)劃全市生活污水集中式處理規(guī)模30.5萬立方米，工業(yè)廢水集中處理規(guī)模約13萬立方米/日（不包括用水量大的企業(yè)的點源處理污水廠），兩個系統(tǒng)界限分明，覆蓋全市。


 

加大財政投入 保障項目實施

農(nóng)村生活污水治理投資巨大，靠鎮(zhèn)村財力無法解決。在政策保障上，該市明確了以市財政為主、鎮(zhèn)村財力為輔的投入機制：全市生活污水處理廠、污水主管道、鎮(zhèn)建成區(qū)小區(qū)收水管道、污水提升泵站建設(shè)由市財政負責(zé)投入。農(nóng)村居住區(qū)污水收集處理設(shè)施建設(shè)采用“以獎代補”方式，由市財政按照實際工程量的80%予以獎勵，另20%由鎮(zhèn)、村財力承擔(dān)。另外，農(nóng)村分散式處理設(shè)施運行電費由市財政承擔(dān)80%。上述政策大大減輕了鎮(zhèn)、村的負擔(dān)，提高了積極性，從原來的“盡量少做”轉(zhuǎn)為“爭取多做”，保障了城鄉(xiāng)污水工程在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)順利推進。村莊生活污水收集處理由各鎮(zhèn)作為建設(shè)主體，采用兩種方式：一是靠近污水主管道的列入規(guī)劃收集范圍，收集后通過管道送到集中式污水處理廠處理。二是遠離污水管道覆蓋范圍的村莊單獨建獨立式污水處理設(shè)施。經(jīng)過近幾年建設(shè)，常熟市農(nóng)村集中式污水處理廠改變了原來“小型、簡陋、分散”的狀況，逐步形成了9個系統(tǒng)，含9座污水處理廠、48座提升泵站、800多公里污水管道。同時，農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施不斷增加。到2012年底，已達111個點374套，工藝選擇逐步統(tǒng)一，建設(shè)質(zhì)量不斷提高。

在運行管理上，針對集中式和分散式處理設(shè)施的不同特點，采用兩種不同的運行方式。集中式生活污水處理設(shè)施運行：除濱江污水廠、中創(chuàng)污水廠、常昆污水廠分別由開發(fā)區(qū)委托運營和民營投資運行外，其余由市江南水務(wù)有限公司統(tǒng)一運行維護。分散式生活污水處理設(shè)施運行：該市與中科院生態(tài)中心等機構(gòu)聯(lián)合，就農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施的建設(shè)和運行管理作為專項課題進行研究，通過示范工程建設(shè)、運行管理模式分析、運行維護實例研究等，初步形成了一套農(nóng)村分散式污水處理設(shè)施建設(shè)、管理、運行維護的標準和有效模式，特別是在運行維護上，嘗試建立了市場化、專業(yè)化巡檢模式，使分散式設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)率長期達到90%以上。

 本報記者 劉喆

 

2012年4月19日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2012]24號）（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》以提升我國城鎮(zhèn)生活污水處理及再生利用能力和水平為總體目標，明確提出到2015年，污水處理率進一步提高，其中縣城污水處理率平均達到70%，建制鎮(zhèn)污水處理率平均達到30%。而目前縣城和建制鎮(zhèn)的實際污水處理率與預(yù)計目標仍存在較大差距，污水處理設(shè)施的建設(shè)形勢依然嚴峻，而且建設(shè)所需投資額巨大，若僅靠當?shù)卣�府直接投入則面臨的困難較大。因此遵照《規(guī)劃》提出的“政府主導(dǎo)，社會參與”原則充分調(diào)動社會資金參與城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施的建設(shè)和運營不失為一種很好的解決途徑。

現(xiàn)實來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠分布零散、規(guī)模普遍較小，污水處理能力大致在每日幾百噸至上萬噸，有些甚至低于每日100噸。對社會投資者而言，規(guī)模越大的污水處理廠越具有吸引力，而小廠基本不能滿足投資者對市場化經(jīng)營的收益要求；但對政府而言，無論大鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)均需要建設(shè)污水處理設(shè)施，建成后均需要專業(yè)的經(jīng)營管理，無法厚此薄彼，于是將多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商的運作模式應(yīng)運而生。

筆者近期參加了一個直轄市鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商的項目，發(fā)現(xiàn)在打捆招商的具體操作中，有幾個問題需要引起各方重視：

首先，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展存在客觀差異，利益訴求也不盡相同，在實際運作過程中，很可能出現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進展速度不一致的情況，甚至可能出現(xiàn)其中有些污水處理廠延期或者夭折的情況。為保障打捆運作的整體進度和有序推進，需要將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的風(fēng)險相對隔離開，不能因一個污水處理廠項目的意外中止影響到整個項目包的推進。因此，政府部門與最終選定的社會投資者在簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》明確雙方合作原則后，還應(yīng)就項目包內(nèi)各污水處理廠分別簽署具體的項目合同。

其次，雖然采用打捆招商的模式，但各污水處理廠往往存在項目工藝、投資、進出水水質(zhì)、運營模式（新建/委托運營）等多方面的差異，其成本也相應(yīng)不同。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的財政之間是相對獨立的，各污水處理廠污水處理服務(wù)費的核算支付最終將直接或間接與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政關(guān)聯(lián)。因此，打捆運作的項目包中各污水處理廠實行“一廠一價獨立核算”的模式比簡單實行統(tǒng)一的污水處理價格更為貼合現(xiàn)實情況并容易執(zhí)行。

再其次，在污水處理廠市場化運作項目中，土地使用權(quán)是社會投資者非常關(guān)心的問題之一，因為土地使用權(quán)的處理方式直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)的界定和施工手續(xù)的辦理等事項，進而會影響到項目實施的順利程度和施工進度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的選址通常位于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的周邊地區(qū)，擬占用土地的性質(zhì)很可能為集體土地建設(shè)用地。但法律對集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的主體有較為嚴格的限制，一般只能由本集體及其所屬成員擁有使用權(quán)。全民所有制單位、城市集體所有制單位和其他經(jīng)濟組織進行建設(shè)需要使用集體土地時，必須先經(jīng)過征用，使之轉(zhuǎn)為國有土地后才能取得使用權(quán)（即國有土地使用權(quán)）。一般不允許全民所有制單位或城市集體所有制單位以及其他經(jīng)濟組織擁有集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。因此，若要順利實現(xiàn)招商目標、保障項目的合法順利推進，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要先完成對集體土地建設(shè)用地的征用程序，然后視具體情況通過劃撥或出讓的方式將土地使用權(quán)提供給社會投資者。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆運作所涉內(nèi)容繁多，程序復(fù)雜，需要進行嚴謹?shù)呢攧?wù)測算，并編制完善的法律文本，還需要與富有豐富市場經(jīng)驗的社會投資者進行艱難的談判。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府工作人員在這方面的專業(yè)經(jīng)驗、能力和時間都有限，通過聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)協(xié)助政府運作可有效彌補政府工作人員的不足，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行運作可能帶來的不必要損失。

應(yīng)該說，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)已經(jīng)駛?cè)肓丝燔嚨�，而充分調(diào)動社會資本參與建設(shè)也已經(jīng)成為大勢所趨。在可以預(yù)見的未來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠打捆招商將會是一種重要的融資模式，只有認清這種模式的特點，妥善解決前述的關(guān)鍵問題并設(shè)計合理的項目條件，才有可能迎來一輪建設(shè)的春天。

 □崔紅永