污水處理：數(shù)量背后顯現(xiàn)質(zhì)量短板 污水處理費標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收不到位

“3272座，處理能力1.40億立方米/日”，這是截至2012年6月底全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的建設(shè)成績。但在污水處理廠數(shù)量迅速增加的同時，環(huán)境質(zhì)量的改善并不盡如人意，很多地方水污染依然嚴(yán)重。

“十一五”期間，我國污水處理產(chǎn)業(yè)迎來一系列利好政策，由此帶動污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)入快速增長的“大躍進(jìn)”時期。

據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，我國建成并投運城鎮(zhèn)污水處理廠約2300座，是目前全國投運城鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量的70%，新增超過7600萬立方米/日的處理能力。到“十一五”期末，全國投運城鎮(zhèn)污水處理廠2981座，城鎮(zhèn)污水處理總能力1.33億立方米/日，相比“十五”末期，分別增加了332%和135%。

但在污水處理設(shè)施建設(shè)日益完善的同時，管網(wǎng)配套滯后、污泥處置和中水回用重視不夠等問題日益凸顯。事實證明，要真正實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，污水處理需要從“求速度”向“求質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。

問題一、配套管網(wǎng)建設(shè)滯后

根據(jù)住建部發(fā)布的最新數(shù)據(jù)，截至2011年底，全國已建成投運城市污水處理廠1588座，處理能力1.13億立方米／日，分別比2006年增加約95%和78%。與此形成鮮明對比的是，過去5年，全國城市污水處理率僅比2006年提高近28個百分點。

設(shè)施數(shù)量、處理規(guī)模的快速增長與實際處理率增速還有一定差距，主要原因是配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，污水不能被完全、有效收集，從而直接影響水處理效率。到“十一五”末期，全國城鎮(zhèn)排水管道長度達(dá)47.8萬公里，其中污水管道16.6萬公里，相比“十五”末期，分別提高了45%和64%。但與污水處理設(shè)施的建設(shè)速度相比，配套管網(wǎng)建設(shè)速度明顯落后。這也是為何很多城市污水處理率數(shù)字很高，城市河道等水域環(huán)境依然污染嚴(yán)重的原因之一。

問題二、污水處理費標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收不到位

在“縣縣建成污水處理廠”的口號下，一些省份利用國債資金建成了大量污水處理設(shè)施，但“曬太陽”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。比如，河南省是最早實現(xiàn)“縣縣建成污水處理廠”的省份之一，也是利用國債資金最多的省份之一，更是被媒體曝光污水廠集體“曬太陽”最多的省份之一，而政府支付不起長期的運營費用是主要原因。

污水處理費是污水處理廠的主要經(jīng)濟(jì)來源。早在2008年，住建部就要求污水處理費漲到0.8元/立方米，但到目前為止，多個省會城市還沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是縣城、城鎮(zhèn)的污水處理收費標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，甚至不少城鎮(zhèn)還沒有開征污水處理費。“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，對污水處理事業(yè)的害處顯而易見。

問題三、“重水輕泥”，污泥成大問題

污泥問題已成為行業(yè)共知的、難以解決的問題。一方面，大量污水處理設(shè)施建成運行，帶來了污泥量激增，目前全國全年城鎮(zhèn)污水處理廠產(chǎn)生濕污泥（含水率80%）約2200萬噸；另一方面，大量污水處理設(shè)施在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時，并沒有妥善解決污泥問題，本應(yīng)該具有明確責(zé)任主體的污泥卻主體不明。

污泥已被運出廠外，但不清楚是否得到妥善處理。這是很多污水處理廠對于污泥處置問題的回答。

當(dāng)前，隨意堆放、外運、偷排在三、四線城市以及縣城是很常見的問題，甚至有不法人員把未經(jīng)無害化處理的污泥進(jìn)行簡單暴曬后當(dāng)作肥料出售。歸根結(jié)底，政策不明確、收費機(jī)制不健全，造成了污泥處理處置問題無法妥善解決。

問題四、污水回用沒有得到重視

從目前我國污水處理行業(yè)水回用技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀來看，許多城市已經(jīng)采用了先進(jìn)的處理工藝，如膜工藝等。但由于政策、管網(wǎng)配套及價格機(jī)制不完善等原因，污水回收再利用并不理想。住建部的數(shù)據(jù)顯示，到2011年年底，城市污水再生利用率僅為7.94%，相比2010年，這一數(shù)值甚至在降低。即使對于回用水利用較好的北京市來說，其再生水廠運營依然存在著能力利用不足、價格機(jī)制不匹配等問題。

問題五、市場分散，參與服務(wù)主體依然問題多多

目前，中國有近3300家城鎮(zhèn)污水處理廠，但運營主體約有2200家。據(jù)不完全統(tǒng)計，運營規(guī)模在百萬噸/日以上的企業(yè)僅約20家，市場份額相對較大的北控水務(wù)、首創(chuàng)水務(wù)分別占比不超過5%。運營市場相對較分散，投資、運營主體也存在著運營管理能力薄弱、“魚龍混雜”等問題。    

運營主體的專業(yè)化運營管理能力依然薄弱，甚至一些業(yè)內(nèi)知名企業(yè)也存在問題。曾有人直言，污水處理廠廠長首先要具備公關(guān)能力，其主要任務(wù)就是維護(hù)好與地方政府的關(guān)系，讓地方政府按時付錢即可。這一現(xiàn)象在很多市場化項目中都存在。

經(jīng)過多年積累的水務(wù)企業(yè)尚存在或多或少的問題，那些非專業(yè)化企業(yè)在進(jìn)行污水處理廠投資、管理時，問題更為嚴(yán)重，甚至有的工作人員連污水處理費由誰征收、費用多少都說不清。

綜合分析，產(chǎn)生這些問題的原因，一方面是由政府在環(huán)境治理方面的短視所引起的，主要表現(xiàn)在監(jiān)管不利、投入不足等方面；另一方面是由于信息不對稱、從業(yè)人員專業(yè)能力不足等所致。

背景鏈接

污水處理進(jìn)入產(chǎn)業(yè)時代

1926年，上海市東區(qū)水質(zhì)凈化廠投入運營，這是我國第一座污水處理廠。時隔35年后，我國第二座污水處理廠——上海閔行水質(zhì)凈化廠投入運營。上世紀(jì)80年代至1997年間，我國城市污水處理廠每年以個位數(shù)增加。

1999年，我國正式實行城市污水處理收費制度；2004年，全面開啟城市水業(yè)市場化改革之門。由此，中國的污水處理事業(yè)開始走向市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段。

“十一五”期間，我國污水處理產(chǎn)業(yè)迎來一系列利好政策。2007年4月，污水處理設(shè)施建設(shè)第一個五年規(guī)劃發(fā)布，劃定了3320億元建設(shè)投資需求；2008年11月，政府推出了“四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃”，其中約2100億元投向節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)工程，污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了快速增長的“大躍進(jìn)”時期。

從整體趨勢來看，國家環(huán)境治理投入在GDP中的占比，呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的趨勢。污水處理設(shè)施建設(shè)作為環(huán)境治理投入的重要組成，其投入在“十五”、“十一五”期間呈現(xiàn)出穩(wěn)定、快速增長的趨勢，“十五”期間，投入達(dá)到825億元，“十一五”為1568.6億元，增速略低于環(huán)境治理投入。隨著投入不斷增加，大量基礎(chǔ)設(shè)施建成。

多元化產(chǎn)業(yè)格局形成

大量污水處理設(shè)施的建成、市場化的發(fā)展，推動了污水處理市場走向規(guī)范、成熟，我國污水處理行業(yè)發(fā)展目前正在進(jìn)入以專業(yè)化、綜合化服務(wù)為核心的第四階段，產(chǎn)業(yè)格局已經(jīng)形成。

《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（2004年）》確立了以特許經(jīng)營制度為核心的中國城市水業(yè)市場化改革，經(jīng)過近10年的發(fā)展，污水處理產(chǎn)業(yè)的市場化程度已達(dá)到50%，形成了多元化的產(chǎn)業(yè)格局：一是投資主體多元化，外資和社會資金的注入改變了原來單一政府投資的結(jié)構(gòu)；二是運營主體多元化，經(jīng)營主體的企業(yè)化基本完成，并引入競爭機(jī)制，政府在各種性質(zhì)的企業(yè)主體之間選擇優(yōu)秀經(jīng)營者，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；三是經(jīng)營模式多元化，在特許經(jīng)營的指導(dǎo)框架之下，各地根據(jù)實際需要，采用不同的市場經(jīng)營模式，以BOT/TOT為主流模式，為各地污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引入資金、技術(shù)、優(yōu)秀的運營管理主體等。

在此背景下，我國污水處理產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，行業(yè)內(nèi)的企業(yè)迅速壯大，形成了一批以北控水務(wù)、首創(chuàng)股份為代表的規(guī)模龐大、實力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈完備的企業(yè)。

污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展四步曲

第一階段——1995年以前，以設(shè)備制造業(yè)為核心的發(fā)展階段，設(shè)備時代的城市水業(yè)由政府控制著服務(wù)和工程，讓渡給企業(yè)的主要是設(shè)備市場；

第二階段——1995年~2002年，以工程建設(shè)業(yè)為核心的發(fā)展階段，許多原來事業(yè)單位運作的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)開始逐漸進(jìn)入市場，如設(shè)計院開始由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)化經(jīng)營，政府把技術(shù)集成、工程服務(wù)等重要環(huán)節(jié)放進(jìn)了市場，同樣帶動了污水處理市場的升級；

第三階段——2002年~2008年，以投資運營為核心的發(fā)展階段，以BOT/TOT為主的特許經(jīng)營模式得到大力發(fā)展與推廣，市場規(guī)則日趨完善，市場競爭變得激烈，一批有影響力的水務(wù)企業(yè)快速成長起來；

第四階段——自2008年以來至今，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型與升級的帶動下，中國的污水處理行業(yè)進(jìn)入到了以資本、品牌為競爭核心的專業(yè)化、綜合化服務(wù)時代，并購/收購成為企業(yè)整合市場、迅速壯大的手段。