文/史方標
“他山之石，可以攻玉”, 西方國家的水務管理體系演變過程中的經驗和成果，若稍作梳理，也可以為我們管理體系的建設和完善提供參照。以美國為代表的發(fā)達國家為例，他們也經歷過提標改造這一過程，發(fā)達國家管理污染物排放是從削減制度(NPDES)和環(huán)境管理體系(EMS)入手。
美國經驗之NPDES
1948年，美國頒布了水污染控制法(Water Pollution Control Act)，標志著美國政府對水污染控制的開始。1956－1966年，水質退化問題引起了國會的關注，政府通過4項法律來強化聯邦政府在水污染控制中的作用。1965年頒布的水質法(Water Quality Act)是美國水污染控制史上的一個重要里程碑，它要求各州在1967年前制定出州際水體水質量標準，同時水質法也要求各州制定出廢物排放的負荷分配，以保障排放的污染物負荷量不超過水環(huán)境質量要求。1970年, 廢物排放許可證計劃 (Refuse Act Permit Program, RAPP) 制定。1972年11月，聯邦水污染控制法進行了修訂 (Federal Water Pollution Control Act, FWPCA) ，這是美國水污染控制理論的一次飛躍。FWPCA從結構上改變了原國家水污染控制政策，在維持水質控制要求的基礎上，增加了對技術和戰(zhàn)略控制內容的要求。國家污染物排放削減制度(NPDES)是此次聯邦水污染控制法修訂法案的最重要的創(chuàng)新之一。
修訂后的水污染控制法改變了排污者只需遵守州政府制定的綜合的排放標準局面，規(guī)定排污者還必須獲得單獨的NPDES許可。NPDES許可架構建立了一個相對簡單和高效的機制來監(jiān)管和控制污染物的排放。“污染物排放削減許可證制度讓可適用的污水限制指標等水質標準對各個排污者強制施行...總而言之，該制度詮釋并促進了排放者在該修訂法案下規(guī)定的義務”——美國最高法院對于該項目施行的聲明。
NPDES旨在對排放污染物進入水域體系的點源進行控制管理。該法規(guī)的第402條法規(guī)規(guī)定，任何工業(yè)、市政及其它設施向表面水體中進行排污必須得到NPDES體系的允許和認證�！肚鍧嵥ā氛J定聯邦環(huán)境保護局 (EPA)是該體系的實施主體，同時EPA可將職權授權給州級環(huán)保機構。目前美國已有45個州獲得NPDES授權，這些州頒發(fā)的排污許可證也可同時滿足聯邦政府的要求。而未獲得授權的州，其環(huán)保機構同樣有權制定自己的排放標準，但無論是否取得本州的排污許可，企業(yè)都必須取得聯邦政府的許可。
自1972年清潔水法實施以來，NPDES制度是美國河流、湖泊和近海水體水質保護與恢復的主要手段，在30年的時間內達到了顯著的成效。據EPA的調查顯示，由于該制度的實行，美國水體的污染得到了很好的控制，水體質量明顯恢復：目前美國已有2/3的水體可以安全用于游泳和釣魚；每年可減少2.8－3.6×108平方米的濕地損失；由于農業(yè)徑流導致土壤的損失每年也減少了10億立方米；水體中的氮磷也顯著下降，為生活污水廠的運營也提供了良好的條件。
世界經驗之EM
環(huán)境管理體系(Environmental Management Systems，EMS)的開端可追溯至上世紀八十年代中期，該時期隨著環(huán)保意識的加強，企業(yè)需要遵守的環(huán)境法規(guī)越來越多。同時，歐洲一批有革新精神的企業(yè)對環(huán)境問題開始持更加前瞻的態(tài)度。他們把這些問題看作為企業(yè)發(fā)展的機會而非負擔。在環(huán)境戰(zhàn)略的實施下，他們對管理工具的不懈尋求促使環(huán)境審計這一風險管控工具問世。
1992年在里約舉辦的“地球峰會”為企業(yè)環(huán)保業(yè)界的主體作用重新打上了著重號。1995年，國際標準化組織(ISO)成立專門的委員會，制定了EMS相關標準。第一份標準體系即是ISO14001，該標準在宏觀的層面囊括了EMS所涉及的方方面面。隨后一系列相關子標準也根據環(huán)境審計(ISO14010-14012)和環(huán)境生命周期評估(ISO14030ff)的需求而出臺。1993年，歐盟也相應建立了自愿參加“環(huán)境管理與審計系統(EMAS)”的相關法規(guī)。
EMS體系ISO 14001標準在2004年由世界標準化組織發(fā)布第二版，相關指標進行了進一步的嚴格和提升。經過20余年的發(fā)展，國際社會現今多把EMS定義為一個透明的、系統的、全公司范圍內的、旨在制定和達到環(huán)境目標、政策和責任以及對每一個環(huán)節(jié)進行審計的過程。雖然這條專設的、以承諾驅動環(huán)境規(guī)范和行動的道路的遠景還陰晴未定，但是EMS體系在世界范圍內的廣泛應用已詮釋了其階段性的成功，并預示著可見的樂觀的未來。
依據Tibor和Feldman的觀點，EMS是環(huán)境管理(Environmental Management)這個大概念的一個分支。它強調的是通過對環(huán)境績效的審計和對組織和架構的評估。依據環(huán)境管理理論，EMS標準為建立管理體系提供框架，而環(huán)境審計和績效標準則評估和確保該體系的順利實施運行。環(huán)境管理下的另一大分支是生命周期評估(Life Cycle Assessment)，該過程關注的是對企業(yè)產品和運行流程特性的分析和的評估。包含了環(huán)境標簽(Environmental labeling)、生命周期評估和產品的環(huán)境屬性(Environmental Attributes)。
ISO14001標準體系因能夠為企業(yè)環(huán)境影響的管理提供科學的標準，被許多跨國公司在設計、認證和環(huán)境管理的履行過程中廣泛而深入地參考和利用。在它的指導下，機構、工廠或者組織能夠考察其運行的環(huán)境影響，設立環(huán)境目標和規(guī)劃，建立或加強其環(huán)境績效政策，來實現對效能的測量、監(jiān)控，對問題的改善和管理運行的回顧、審查，以達到持續(xù)的提高。跨國企業(yè)運用ISO14001的例子不勝枚舉。
福特是第一家擁護EMS體系的大型跨國企業(yè)，其所有的制造工廠全部推行ISO14001標準。1998年，福特在26個國家的140個工廠全部完成認證。至1999年，其國際范圍內所有的供應商也全部應用該標準，并且完成認證。同時福特還把是否具有EMS認證作為企合作伙伴的選擇依據。通用電氣、戴姆勒克萊斯勒、豐田和其他汽車制造廠商也緊隨其后，要求旗下所有制造工廠執(zhí)行，并且向供貨商推薦ISO14001標準體系。IT領域，從1997年開始，一年時間內IBM即獲得了從企業(yè)總部到28個制造工廠的所有單位的EMS認證。其他領域還有包括殼牌(Shell Group)、百時美(Bristol-Myers Squibb)等均有大范圍的適用。
EMS系統是一條綜合、系統的達到完善環(huán)境管理的有效途徑。它帶來的環(huán)境益處主要來自于每一個企業(yè)主體務實地在這條路徑上對開發(fā)和探索新的雙贏模式的可能，而不只是空泛地提出野心勃勃的目標。
