生態(tài)文明本身處于建設之中,制度不完善、機制不健全,是“五位一體”的制度空白,生態(tài)文明體制改革更多的含義是體制建設。生態(tài)文明建設制度體系包括從源頭到過程、再到后果等全過程。生態(tài)文明體制改革重點是完善干部考核評價機制,當務之急是推行主體功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度。
對話人 趙建軍 中央黨校哲學部教授
為什么對話?
十八屆三中全會提出,緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,堅決破除各方面體制機制弊端。我們想知道,生態(tài)文明體制改革的含義是什么?當前生態(tài)文明體制機制建設存在哪些弊端? 生態(tài)文明制度建設最核心的制度是什么?
點擊一 焦點關注 如何理解生態(tài)文明體制改革
關鍵思路 更多的含義是體制建設
記者:十八屆三中全會明確提出,緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度。生態(tài)文明體制改革的含義是什么?
趙建軍:黨的十八大提出經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。十八屆三中全會以深化改革為核心,進一步提出這5個方面的體制改革。我認為,與其他4個方面體制改革比較起來,生態(tài)文明體制改革更多地意味著建設,因為生態(tài)文明本身處于建設之中,制度不完善、機制不健全,是“五位一體”的制度空白。
記者:十八屆三中全會還提出,堅決破除各方面體制機制弊端。在生態(tài)文明建設方面,您認為有哪些弊端?
趙建軍:生態(tài)文明體制機制還處于建設階段,因此自身的弊端還沒有顯露出來。要加快推進生態(tài)文明制度建設,會遇到來自傳統(tǒng)發(fā)展理念、發(fā)展方式,尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展所形成的阻力,表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化、社會現(xiàn)有體制機制的許多方面。只有破除了這些領域與生態(tài)文明制度建設相矛盾的弊端,生態(tài)文明制度才能建設好。比如,傳統(tǒng)的政績考核制度使地方更愿意追求GDP增長,忽視了環(huán)境保護。比如,在經(jīng)濟體制方面,資源的稀缺價值沒有體現(xiàn),導致礦產(chǎn)資源、水資源等過度開發(fā)。比如,在環(huán)境執(zhí)法上,違法成本低、守法成本高,企業(yè)環(huán)境治理的積極性、主動性不高,缺乏內在動力,也阻礙了生態(tài)文明建設進程。
記者:那么,是否意味著生態(tài)文明體制改革要以政治、經(jīng)濟、文化、社會體制改革為基礎?與4個方面體制改革相比,生態(tài)文明體制改革的重要性何在?
趙建軍:改革開放35年來,我們在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面建立與市場經(jīng)濟相適應的體制機制方面推進較快,當然需要改進的地方依然很多,特別是市場的決定性作用沒有充分發(fā)揮是突出障礙。而作為剛剛起步的生態(tài)文明制度建設,主要就是要規(guī)避和解決其他四大建設中出現(xiàn)的資源環(huán)境問題,離不開其他四大建設體制機制的轉變。但是生態(tài)文明制度建設是以保護環(huán)境、規(guī)范資源開發(fā)為著眼點,它所劃定并堅守的環(huán)境紅線或多或少與其他四大建設尤其是經(jīng)濟建設存在矛盾。根據(jù)“五位一體”總體布局,要把生態(tài)文明理念融入到經(jīng)濟、政治、文化、社會建設全過程,其他4個方面體制機制改革應以生態(tài)文明建設為基礎和前提,為生態(tài)文明體制機制建設服務。
點擊二 焦點關注 生態(tài)文明制度體系構成
關鍵思路 包括從源頭嚴防到過程嚴管、再到后果嚴懲等全過程
記者:生態(tài)文明制度體系復雜而龐大。概括來說,您認為分為幾個方面?
趙建軍:已有的生態(tài)文明制度涉及資源、環(huán)境等方面,但是零散的、不成體系、不完善的,這就導致地方盲目開發(fā)、過度開發(fā),發(fā)展不可持續(xù)。
十八屆三中全會提出,建設生態(tài)文明,必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護生態(tài)環(huán)境。從源頭嚴防到過程嚴管、再到后果嚴懲等全過程,闡明了生態(tài)文明制度體系的構成及其改革的方向和任務。源頭嚴防包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權、國家自然資源資產(chǎn)管理體制、自然資源監(jiān)管體制、實施主體功能區(qū)制度、建立空間規(guī)劃體系、健全用途管制、建立國家公園體制7項制度;過程嚴管包括資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制、污染物排放許可證、企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度 5項制度;后果嚴懲包括生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制、實行損害賠償制度2項后果嚴懲制度。還有開放環(huán)保市場、環(huán)境信息公開、區(qū)域聯(lián)動機制等方面的改革要求。
記者:這些制度能否得以銜接?如何銜接?
趙建軍:這些制度雖然涉及不同的領域和方面,但其實是相互關聯(lián)的。源頭防護制度體系建立健全起來,在過程實施中就能清晰做到依法監(jiān)管,只要監(jiān)管制度落實并嚴格執(zhí)法,就會大大減少環(huán)境損害事件,責任追究和損害賠償案件自然下降。比如,十八屆三中全會提出,對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核,人們的行為自然就會變開發(fā)為保護,這一規(guī)定就有利于生態(tài)紅線制度的落實。
點擊三 焦點關注 生態(tài)文明體制改革的重點和當務之急
關鍵思路 重點是完善干部考核評價機制,當務之急是推行主體功能區(qū)制度和生態(tài)補償制度
記者:生態(tài)文明體制改革的重點是什么?當務之急又是什么?
趙建軍:我認為最重要的是改變領導干部考評機制。在當前的政績考核體系中,經(jīng)濟發(fā)展指標所占比重過大,許多地方以GDP為主導的發(fā)展觀仍然沒有從根本上改變,阻礙了生態(tài)文明建設。
習近平總書記指出,要改進考核方法手段,既看發(fā)展又看基礎,既看顯績又看潛績,把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內容,再也不能簡單以國內生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。要按十八屆三中全會要求,把領導干部任期生態(tài)環(huán)境目標責任制的執(zhí)行情況納入考核內容,在領導干部離任時,對自然資源開發(fā)、環(huán)境狀況進行審計,對造成嚴重后果的領導干部進行責任追究,而且終身追責。只有這樣,才能把握生態(tài)文明建設的正確方向。
當務之急,是推行主體功能區(qū)制度、生態(tài)補償制度等。生態(tài)文明建設歸根結底是為了群眾,而群眾最關注的是能否解決嚴重的霧霾、普遍的水污染等問題。解決好這些問題,就要求盡快實施主體功能區(qū)制度,把禁止開發(fā)、限制開發(fā)的地方趕緊保護起來。而保護的前提就是實施生態(tài)補償制度,讓保護者獲得應有的回報,運用好政府和市場手段保護好生態(tài)環(huán)境。
點擊四 焦點關注 如何解決“九龍治水”問題
關鍵思路 做好頂層設計,成立專門機構
記者:生態(tài)文明建設工作涉及環(huán)保、國土等多個部門,存在職能交叉、職責不清的情況,即所謂的“九龍治水”。您認為這一問題如何解決?
趙建軍:這一問題其實在十八屆三中全會中可以找到答案。正如前面所說,生態(tài)文明制度體系是系統(tǒng)性的,是有序化的,包括源頭、過程、后果全過程,每一項制度的范圍、職責、功能以及與其他制度之間的關系是明確的。我們現(xiàn)在強調頂層設計,就是要圍繞國家戰(zhàn)略目標,站在國家治理的角度,實現(xiàn)方向明確、職責分明、分工協(xié)作的各部門聯(lián)動機制。
我還有個想法,就是國家現(xiàn)在提出成立全面深化體制改革領導小組。我認為在生態(tài)文明體制改革方面,可以在領導小組下設立一個生態(tài)文明體制建設辦公室。因為生態(tài)文明建設涉及多個部委,必須有一個跨越部委的機構來進行協(xié)調。
記者:現(xiàn)在談及生態(tài)文明建設,經(jīng)常提到“頂層設計”這個詞。您能否詳細介紹一下,頂層設計的含義是什么?
趙建軍:頂層設計是運用系統(tǒng)論的方法,從全局的角度,對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃,以集中有效資源,高效快捷地實現(xiàn)目標。具有頂層決定性、整體關聯(lián)性和實際可操作性。做好生態(tài)文明制度體系建設的頂層設計,就是要制定一套符合國家未來發(fā)展戰(zhàn)略和目標的生態(tài)文明制度建設規(guī)劃,也就是說,對我國生態(tài)文明建設做整體、長遠考慮,對不同地區(qū)、不同生態(tài)主體(各級決策者、企業(yè)、大眾、資源開發(fā)者等)統(tǒng)籌規(guī)劃。經(jīng)過全方位的論證,充分吸納各方的建議后,形成一個能夠為不同主體共同接受和遵守的合理制度。
當然,頂層設計并不是一蹴而就的,是一個需要不斷反思、不斷認識、不斷提高的過程。
記者:頂層設計固然重要,地方落實也很重要。盡管形成了相對完善的生態(tài)文明制度體系,但是地方在遇到發(fā)展與保護的矛盾時,是否會真正落實這些制度?比如在推進主體功能區(qū)制度時,一些地方會不會把禁止開發(fā)、限制開發(fā)的區(qū)域劃?
趙建軍:地方發(fā)展經(jīng)濟的熱情和訴求是可以理解的,但必須轉變觀念,處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系,牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念,決不能以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長。在理念尚未轉變情況下,必須在生態(tài)文明制度設計中,建立嚴格的責任追究制度和嚴格的損害賠償制度。這就在很大程度上對地方官員和企業(yè)有警示性的約束,使其不能、不敢越雷池一步。
其實,對于地方官員來說,嚴格執(zhí)行主體功能區(qū)劃制度,保護好生態(tài)環(huán)境,造福子孫后代是更大的政績。各級主體功能區(qū)劃分、審定和監(jiān)督工作由上一級相關部門負責,跨領域、跨行政區(qū)的功能區(qū)劃由國家相關部門負責,這樣更有利于這項制度的落實。