作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)法律，《環(huán)境保護(hù)法》的每一次修改都備受矚目。
2012年8月，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》。
2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議第二次審議《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》。
2013年10月，十二屆全國人大常委會第五次會議第三次審議《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》。
歷經(jīng)三次修改，《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》的四審將于今年進(jìn)行，并且不再向社會公開征求意見。這一次，會有哪些變化，會不會是一次全面修訂？
為了讓《環(huán)境保護(hù)法》更加適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢，專家學(xué)者們積極建言獻(xiàn)策。中國環(huán)境報特約請中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜談一談《環(huán)境保護(hù)法》修訂的基本思路。
環(huán)境法立法模式有制度法和政策法之分。制度法規(guī)定企業(yè)環(huán)境法律制度，政策法則主要規(guī)定政府責(zé)任和政府如何實(shí)施環(huán)境管理等。
我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》和各單行法都屬于制度法，在企業(yè)法律制度的內(nèi)容上高度雷同。目前，《環(huán)境保護(hù)法（修訂案）》除了對企業(yè)環(huán)境法律制度進(jìn)行健全和完善外，還在區(qū)域和流域聯(lián)防、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制以及考核評價制度、區(qū)域限批、環(huán)境公益訴訟方面有所突破，但仍然沒有跳脫制度法的模式。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》即便不完全轉(zhuǎn)化為政策法，也應(yīng)該兼具制度法和政策法的雙重特征。
為凸顯政策法特征，筆者認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂應(yīng)增加以下三方面內(nèi)容：
第一 將“環(huán)境權(quán)”寫入立法目的
第二 將地方政府納入規(guī)制對象
第三 在環(huán)境管理體制上落實(shí)環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”
■ “環(huán)境權(quán)”應(yīng)寫入立法目的
環(huán)境法的目的是一個錯落有致的體系，由直接目的和最終目的構(gòu)成。
各國立法關(guān)于環(huán)境法直接目的表述盡管存在差異，但在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上保持一致，那就是保護(hù)環(huán)境。
在最終目的方面，各國存在差異。一般而言，各國均將保障人體健康作為最終目的。有的國家將其作為唯一的最終目的，是為環(huán)境法目的的一元論，如日本和匈牙利等國即為如此；有的國家除了保障人體健康外，還要求環(huán)境法促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是為環(huán)境法目的二元論。
我國《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”因此，我國在環(huán)境法的最終目的上采用二元論。
將直接目的和最終目的聯(lián)系起來，各國環(huán)境法的目的核心和共通之處就是：通過保護(hù)環(huán)境來保障人體健康。
環(huán)境權(quán)，是指公民在良好、無害的環(huán)境中生活的權(quán)利。可見，環(huán)境法的目的和環(huán)境權(quán)的概念相當(dāng)契合，環(huán)境是否良好自然是以能否保障人體健康為指標(biāo)，將環(huán)境法的目的在措辭上轉(zhuǎn)化為權(quán)利表述即為：保障公民在良好、無害的環(huán)境下生活的權(quán)利。
目前，世界上約有60多個國家將環(huán)境權(quán)寫入憲法，其意義更多是宣示性的，絕大多數(shù)并未產(chǎn)生可操作的具體制度。
那么，這是否意味著環(huán)境權(quán)自身的價值可以被忽略？答案是否定的。正如著名的日本環(huán)境法學(xué)者原田尚彥所言：“應(yīng)該強(qiáng)調(diào)環(huán)境權(quán)的理想，所有的公害對策都必須把環(huán)境權(quán)理念的實(shí)現(xiàn)作為最終目標(biāo)，環(huán)境行政、公害行政上的方針政策都必須集中于為了國民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)。”可見，環(huán)境權(quán)雖然在制度層面意義不大，但在目的、理念層面的意義不容忽視。
將公民環(huán)境權(quán)寫入《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的，可以在理論上確定環(huán)境權(quán)在環(huán)境法中的綱領(lǐng)性地位。并且，其意義還遠(yuǎn)不止于此。
環(huán)境保護(hù)是我們所處時代重要的主題，整個社會需要對現(xiàn)在的生產(chǎn)、生活方式進(jìn)行全面變革和轉(zhuǎn)型。而全面變革和轉(zhuǎn)型的時代需要凝練、朗朗上口、便于傳播、指導(dǎo)人們行為的“符號”，法律上最好的“符號”就是“權(quán)利”，人權(quán)、私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)（物權(quán)）對于提升人們的思想認(rèn)識和維權(quán)意識曾經(jīng)和正在發(fā)揮著重要作用。
幾年前，面對非法強(qiáng)拆，不少人為保護(hù)自己的房屋和土地，手持《憲法》和《物權(quán)法》進(jìn)行維權(quán)，這與“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”入憲和和“物權(quán)”入法有直接關(guān)系。“環(huán)境權(quán)”作為第三代人權(quán)的代表也具備充任權(quán)利“符號”的條件。
在面臨嚴(yán)重環(huán)境問題的當(dāng)代中國，將內(nèi)容契合環(huán)境法立法目的的“環(huán)境權(quán)” 寫入《環(huán)境保護(hù)法》，進(jìn)行政策性宣示，可以指導(dǎo)開發(fā)利用環(huán)境的行為，讓污染受害者將“環(huán)境權(quán)”作為“護(hù)身符”對抗環(huán)境污染，這對于提高人們的環(huán)境意識、法律意識和維權(quán)意識具有重要意義。
■ 地方政府需納入規(guī)制對象
最近幾年，我國環(huán)境形勢嚴(yán)峻這與我國相對完善的企業(yè)環(huán)境法制度形成強(qiáng)烈反差，無疑主要問題不在立法而在執(zhí)法環(huán)節(jié)。
現(xiàn)在，一般將環(huán)境執(zhí)法不力主要?dú)w咎于地方政府，從而興起了對地方政府進(jìn)行環(huán)境問責(zé)的強(qiáng)大聲勢。在“有法可依”的情況下，相當(dāng)多的地方政府在環(huán)境保護(hù)方面沒有做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，甚至包庇、袒護(hù)違法企業(yè)。這樣的地方政府固然應(yīng)該受到譴責(zé)，但這種具有相當(dāng)普遍性的行為模式背后一定還有更深層次的原因。
筆者以為，很大程度上，地方政府的三個偏好造就了這種行為模式。
第一，地方政府傾向保護(hù)地方利益，忽視國家利益。
地方政府，一方面對本級人大負(fù)責(zé)，主要體現(xiàn)作為地方利益代表的角色；另一方面，因?yàn)槲覈菃我恢浦醒爰瘷?quán)的國家，地方政府需要對上級政府負(fù)責(zé)，彰顯其作為中央利益或國家利益在所在地的代表角色。
這兩個角色都有其正當(dāng)性。但是，當(dāng)?shù)胤嚼婧蛧依鏇_突發(fā)生時，地方政府角色的雙重性將其推入兩難境地。保全地方利益、犧牲國家利益，還是做出相反的選擇？在這種情況下，很多地方政府往往傾向強(qiáng)調(diào)地方利益，忽視國家利益，重視局部利益，輕視整體利益，這種傾向表現(xiàn)出來就是地方保護(hù)主義。
第二，地方政府傾向追求地方經(jīng)濟(jì)利益，忽視地方環(huán)境利益。
在地方的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益發(fā)生沖突時，地方政府通常采取經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先的立場。從事生產(chǎn)的排污者向地方政府上繳稅收，地方財(cái)政直接從中獲益，但本地產(chǎn)生的污染物可能遷移到周邊地區(qū)，收益由本地享有，環(huán)境成本卻和其他地方分擔(dān)。這種情況下，地方政府就會產(chǎn)生投機(jī)行為，表現(xiàn)出對本地企業(yè)環(huán)境違法行為采取一種放任縱容的態(tài)度。
第三，地方政府追求地方經(jīng)濟(jì)利益的沖動超出政府角色，有公司化或者企業(yè)化的傾向。
地方政府保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益本身沒有錯，但目前相當(dāng)多的地方政府在維護(hù)經(jīng)濟(jì)利益方面存在著企業(yè)化的沖動。
一般來講，政府的角色是營造一種保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益的大環(huán)境，而非直接創(chuàng)造利益，創(chuàng)造利益是企業(yè)的事。但一些地方政府過于看重GDP，其追逐GDP的熱情絲毫不亞于企業(yè)對利潤的追逐，地方政府變成了企業(yè)，市長變成城市CEO，以至于政府部門包括環(huán)保部門都被攤派招商任務(wù)。
這三個偏好環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)。于是，產(chǎn)生的后果是在一定程度上帶來了環(huán)境污染與破壞�！董h(huán)境保護(hù)法》既然以保護(hù)環(huán)境為直接目的，理當(dāng)規(guī)制污染和破壞環(huán)境的重要主體，因此，地方政府應(yīng)該像企業(yè)一樣被納入《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)制的范圍。
《環(huán)境保護(hù)法》和單行立法在規(guī)制對象的選擇上應(yīng)該有適當(dāng)側(cè)重。單行立法應(yīng)當(dāng)以企業(yè)為主要規(guī)制對象，作為綜合性立法或者基本法的《環(huán)境保護(hù)法》則應(yīng)當(dāng)主要規(guī)制地方政府。
對企業(yè)的規(guī)制通常分為直接規(guī)制和間接規(guī)制。直接規(guī)制往往為被規(guī)制對象直接設(shè)定固定的法律義務(wù)，如達(dá)標(biāo)排污、環(huán)境影響評價、“三同時”和排污許可證等；間接規(guī)制也稱經(jīng)濟(jì)激勵，并不對每個排污者施加固定的法律義務(wù)，而是運(yùn)用市場原理對排污者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵，引導(dǎo)排污者主動采取有利于環(huán)境的行為，如環(huán)境稅費(fèi)和排污權(quán)交易。
對于地方政府的規(guī)制也可分為直接規(guī)制和間接規(guī)制。對地方政府的直接規(guī)制就是強(qiáng)令地方政府嚴(yán)格執(zhí)法，對地方政府首長嚴(yán)格進(jìn)行考核和問責(zé)。但是，這種方式不能像對待違法企業(yè)一樣直接處罰地方政府，因而效果十分有限。對地方政府的規(guī)制更有效的應(yīng)該是間接規(guī)制，即運(yùn)用地方政府對于地方經(jīng)濟(jì)利益的偏好引導(dǎo)其從事環(huán)境保護(hù)。
間接規(guī)制中的激勵分為正面激勵和負(fù)面激勵。目前的《環(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》側(cè)重對地方政府實(shí)施負(fù)面激勵。正面激勵尚沒有在《環(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》中得到充分體現(xiàn)。
修改后的《環(huán)境保護(hù)法》，有必要將地方政府納入規(guī)制范圍，對地方政府不僅要有嚴(yán)厲的命令、考核、問責(zé)和負(fù)面激勵，還要有正面激勵。“胡蘿卜加大棒”，最終目的是使地方政府嚴(yán)格實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》。
如何進(jìn)行正面激勵？
對政府進(jìn)行正面激勵，我們可以借鑒美國的做法。
美國聯(lián)邦和州政府的權(quán)限由憲法規(guī)定，互不隸屬，聯(lián)邦和州政府在環(huán)境管理方面的權(quán)力配置，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的契約色彩。
聯(lián)邦政府利用開支權(quán)，通過和州政府的協(xié)商，進(jìn)行資金補(bǔ)貼，引導(dǎo)州政府貫徹聯(lián)邦政府的環(huán)境管理計(jì)劃。
我國盡管是單一制國家，中央政府和地方政府之間不一定要引入平等協(xié)商的機(jī)制，但是需要注入一些協(xié)商合作的精神。
地方政府是地方經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的代表，這一點(diǎn)不容否認(rèn)。
中央政府應(yīng)當(dāng)尊重地方利益包括經(jīng)濟(jì)利益，在環(huán)境管理中，要求地方政府無條件地執(zhí)行中央政府的環(huán)境立法未必能取得預(yù)期效果。
相對美國聯(lián)邦政府，我國中央政府可以運(yùn)用的資源和手段更多，應(yīng)該采用財(cái)政稅收、產(chǎn)業(yè)政策和重要建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手段來引導(dǎo)地方政府做好環(huán)境保護(hù)工作。
例如，對于環(huán)境保護(hù)做得好的地方，中央政府應(yīng)該通過財(cái)政稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)政策傾斜和重要建設(shè)項(xiàng)目落戶等加以獎勵。
■ 落實(shí)環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”
在我國的環(huán)境管理體制中，環(huán)境保護(hù)主管部門在所有的環(huán)境法律中都被定位為對環(huán)境保護(hù)工作或者污染防治實(shí)施“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。但長期以來，環(huán)保主管部門只有抽象的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)，對于如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理尤其是如何處理環(huán)保部門和其他部門在環(huán)境保護(hù)工作中的關(guān)系方面，法律并無具體規(guī)定。
環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的角色是由環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)決定的。環(huán)保主管部門作為新型社會管理機(jī)構(gòu)，管制的領(lǐng)域范圍不同以往。舊的管制機(jī)構(gòu)往往針對一個單獨(dú)的行業(yè)。新型的社會管制機(jī)構(gòu)則會調(diào)整多個行業(yè)中的某一方面的問題。
目前，環(huán)保部門對電力、鋼鐵、食品加工、煉油等所有的生產(chǎn)行業(yè)排放的污染物進(jìn)行管制。這種寬廣的管理跨度決定了將對企業(yè)的環(huán)境管理托付給一個機(jī)構(gòu)的做法難以奏效。
美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）是聯(lián)邦立法創(chuàng)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，受托監(jiān)督美國經(jīng)濟(jì)活動的各個具體部門。它和其他新型社會管理機(jī)構(gòu)一樣獨(dú)立于內(nèi)閣各部之外，兼有立法、行政、司法三種職能，往往被稱為第四政府部門。
國情不同，自然不宜照搬，但對于思考我國環(huán)保部門的定位應(yīng)該有所啟示。
類似“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的做法并非僅僅需要落實(shí)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，我國在安全生產(chǎn)和食品安全領(lǐng)域已經(jīng)采用諸如 “綜合監(jiān)督管理”和“綜合協(xié)調(diào)”的體制。
根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第九條規(guī)定，負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門對安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。根據(jù)《食品安全法》第四條規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。其原因在于安全生產(chǎn)和食品安全也涉及到多個行業(yè)、多個環(huán)節(jié)，僅僅通過單一機(jī)構(gòu)難以實(shí)施有效管理。
這種統(tǒng)一監(jiān)督管理的模式對于跨越多行業(yè)的環(huán)境保護(hù)十分必要。
在修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》中，“統(tǒng)一監(jiān)督管理”應(yīng)當(dāng)?shù)玫铰鋵?shí)。具體可以規(guī)定，在環(huán)境影響評價階段或者其他涉及環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的審批中，審批部門在進(jìn)行審批時應(yīng)征求環(huán)保部門意見，環(huán)保部門的意見對于審批部門的審批決定具有重要乃至決定性影響。
通過這種方式，環(huán)保部門對其他有關(guān)部門涉及環(huán)境保護(hù)的決定加以指導(dǎo)或者監(jiān)督，可望實(shí)現(xiàn)真正意義上的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。
怎樣做到統(tǒng)一監(jiān)督管理？
我國臺灣地區(qū)在環(huán)境影響評價審批過程中環(huán)保部門發(fā)揮作用的方式值得我們借鑒。
按照我國臺灣地區(qū)的《環(huán)境影響評估法》有關(guān)規(guī)定，在第一階段環(huán)境影響評估時，開發(fā)單位申請?jiān)S可開發(fā)行為的，應(yīng)具有環(huán)境影響說明書，向目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)提出，并由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)審查決定是否進(jìn)行第二階段環(huán)境影響評估。審查結(jié)論認(rèn)為需要進(jìn)行第二階段環(huán)境影響評估的，開發(fā)單位應(yīng)參酌多方意見，編制環(huán)境影響評估報告書初稿，向目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)提出。目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)組織進(jìn)行現(xiàn)場勘察并舉行聽證會，將勘察現(xiàn)場紀(jì)錄、聽證會紀(jì)錄及評估書初稿送請主管機(jī)關(guān)審查。主管機(jī)關(guān)作成審查結(jié)論，并將審查結(jié)論送達(dá)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)及開發(fā)單位。
可見，在臺灣地區(qū)，最終對項(xiàng)目的審批權(quán)形式上并不在環(huán)保部門。以臺灣地區(qū)為例，最終是否審批的決定權(quán)在目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)而非環(huán)保主管機(jī)關(guān)，但經(jīng)環(huán)保機(jī)關(guān)審查認(rèn)定后不應(yīng)開發(fā)的，目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)不得為其開發(fā)行為辦理許可。這樣，環(huán)保機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響評價制度中，扮演的角色是在幕后給其他主管機(jī)關(guān)的行政行為把關(guān)，直接制約其他有關(guān)部門的行政行為而非企業(yè)。
這種方式相對于由企業(yè)直接向環(huán)保部門申請審批的方式而言，具有兩個優(yōu)點(diǎn)：第一，環(huán)保部門不僅制約企業(yè)行為，而且制約行政機(jī)關(guān)行為，將企業(yè)和地方政府都納入制約范圍；第二，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以就申請事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通并要求企業(yè)進(jìn)行調(diào)整，例如，修改環(huán)境影響報告。
看法
李靜云：（環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長）
公民環(huán)境權(quán)入法符合時代潮流
“我國《憲法》中已經(jīng)寫入了人權(quán)，《國家人權(quán)行動計(jì)劃（2012～2015年）》也將環(huán)境權(quán)利作為一項(xiàng)重要的基本人權(quán)。因此，公民環(huán)境權(quán)是人權(quán)的一個重要組成部分，是公民所享有的一項(xiàng)基本人權(quán)，理應(yīng)入法�！董h(huán)境保護(hù)法》作為國家環(huán)境保護(hù)的基本法，實(shí)際上具有‘母法’的地位，是單項(xiàng)法以及相關(guān)立法的根基之所在。因此，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利在《環(huán)境保護(hù)法》中予以明文規(guī)定。”
蔡守秋： （武漢大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長）
環(huán)境權(quán)入法，應(yīng)具體可操作
“在《環(huán)境保護(hù)法》修訂過程中，意見分歧最大、爭論最激烈的問題之一就是環(huán)境權(quán)問題，即是否在綜合性的環(huán)境法律中確認(rèn)‘一切單位和個人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利’。我認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂要從確認(rèn)環(huán)境權(quán)出發(fā)。環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)離不開兩條基本的途徑：一是將綜合性的環(huán)境法律中有關(guān)環(huán)境權(quán)的一般性規(guī)定進(jìn)一步具體化，即環(huán)境權(quán)法律條文的具體化；二是在法治實(shí)踐中將維護(hù)、救濟(jì)、保障環(huán)境權(quán)化為實(shí)實(shí)在在的守法行為、行政管理執(zhí)法行為、司法行為和法律監(jiān)督行為，即環(huán)境權(quán)的實(shí)施。”
時間：2014-01-22 來源：中國環(huán)境報作者：胡靜
