文/和君咨詢高級(jí)咨詢師 包亮亮
一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的成因
雖然世界各國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制存在差異，但由于城市的物質(zhì)相似性和城市基礎(chǔ)設(shè)施各技術(shù)系統(tǒng)及技術(shù)經(jīng)濟(jì)的相似性，世界各國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中都面臨一些共同的難題，都在為解決這些問題而探索建立更加科學(xué)和健全完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制，都在進(jìn)行不同程度的改革。世界各國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中面臨的共同難題成為城市基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要起因，這些困難主要包括：
1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏充足穩(wěn)定的資金來源。
長(zhǎng)期以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施在純粹公共品理論下，投資主體單一，建設(shè)投資主要由政府承擔(dān)；融資方式單調(diào)，主要來自財(cái)政。由于投資需求的增長(zhǎng)速度快于政府財(cái)力的增長(zhǎng)速度，基礎(chǔ)設(shè)施存量的增加需要更多的維持和維修費(fèi)用，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施免費(fèi)或低收費(fèi)供應(yīng)，使其收費(fèi)低于成本，需要政府巨額補(bǔ)貼，結(jié)果由于缺乏充足穩(wěn)定的資金來源，各國(guó)城市的管理者都為城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的供給缺乏穩(wěn)定的保障。
在投資主體單一、投資方式單調(diào)的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)需要有穩(wěn)定的財(cái)政資金作保障。但是，政府安排基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算時(shí)，容易受政治因素和國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況的影響，財(cái)政困難時(shí)往往忽視維修費(fèi)用，不適當(dāng)?shù)刂袛嗷A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，相應(yīng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施在投資和運(yùn)營(yíng)中都會(huì)出現(xiàn)資金無(wú)法穩(wěn)定供給的困難。
3.城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理效率低下。
在政府承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)的傳統(tǒng)模式下，其運(yùn)營(yíng)不可能按照市場(chǎng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律進(jìn)行，缺乏必要的約束機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。因此，世界各國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理中普遍存在效率低下的問題。
二、國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革趨勢(shì)
市場(chǎng)化是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的基本趨勢(shì)，開放市場(chǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要做法。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的基本趨向就是市場(chǎng)化發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化，就是要將市場(chǎng)機(jī)制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，重點(diǎn)包括投融資主體和投融資方式市場(chǎng)化，并用市場(chǎng)機(jī)制來投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。從投融資主體講，通常有非國(guó)有化、非國(guó)家化、民營(yíng)化等概念；從項(xiàng)目組織方式講有股份化、公司化、商業(yè)化等，也都含有市場(chǎng)化的含義。
城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是將投融資主體由政府部門為主轉(zhuǎn)向私人部門為主，增加融資來源，努力吸引社會(huì)資金投入。主要表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)內(nèi)外民間資本開放，讓社會(huì)資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資。各類投資者通過獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。如采取特許經(jīng)營(yíng)方式，或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權(quán)和投資回收權(quán)，來吸引私人資金的參與；在市場(chǎng)中介體系支持下，通過發(fā)行債券等方式，不斷尋找潛在的私人投資者。
二是將市場(chǎng)機(jī)制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資過程，參與投資實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理。將引入社會(huì)資金與引入先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)管理相結(jié)合，重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的競(jìng)爭(zhēng)原則、公平公開原則、效益原則等在實(shí)際中的應(yīng)用。在引進(jìn)資金的同時(shí)，也引進(jìn)市場(chǎng)化的投融資管理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。
國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革有以下幾個(gè)共同特點(diǎn)：
1.擴(kuò)展融資渠道，創(chuàng)新融資方式。
城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在增加政府資金來源的同時(shí)，將出資主體轉(zhuǎn)移到私人部門，努力吸引私人資金投人，采取特許經(jīng)營(yíng)方式或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權(quán)和投資回收權(quán)，來吸引私人資金的股權(quán)參與。
2.確定固定的融資渠道、融資主體和融資方式，保證資金來源的穩(wěn)定性。
在本國(guó)的金融市場(chǎng)環(huán)境下，在確定部分財(cái)政資金的專款專用以外，確定政府部門為融資主體，建立一種制度化的融資行為模式，在市場(chǎng)中介體系支持下，定期發(fā)行市政債券，并不斷尋找潛在的私人投資者。保證政府資金�？顚Ｓ�，最主要的就是建立專項(xiàng)基金與專項(xiàng)借款。
3.提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資效益。
一方面是提高政府投資決策水平，包括建立職能明確、權(quán)責(zé)清楚的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，減少對(duì)投融資建設(shè)的不當(dāng)干預(yù)；制定嚴(yán)密的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和有針對(duì)性的投資計(jì)劃；完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資決策機(jī)制；對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施分部門、分行業(yè)進(jìn)行區(qū)別管理，對(duì)不同類型的企業(yè)，采取不同的管理模式等。
另一方面是積極引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，支持和鼓勵(lì)社會(huì)投資者參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理。私人部門主要有兩類參與方式，一類是在運(yùn)營(yíng)管理上采用管理權(quán)參與方式，即通過簽訂各類承包合同來使國(guó)有部門與私人機(jī)構(gòu)共同擔(dān)負(fù)某項(xiàng)服務(wù)的責(zé)任，以節(jié)約費(fèi)用，同時(shí)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平；另一類是所有權(quán)參與或稱股權(quán)參與方式，在引進(jìn)資金的同時(shí)，也引進(jìn)私人機(jī)構(gòu)提高投資實(shí)施效率。
國(guó)外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資實(shí)踐最重要的特點(diǎn)：
一是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的市場(chǎng)化改革是一個(gè)必然的趨勢(shì)，良好的體制是塑造健全理性投融資行為的基礎(chǔ)和前提。
二是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理必須依靠市場(chǎng)這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”協(xié)調(diào)管理。完全靠政府管制不行，完全靠市場(chǎng)機(jī)制也不行。
三是市場(chǎng)化改革對(duì)政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理上提出了更高、更嚴(yán)格的要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資行為要在市場(chǎng)利益激勵(lì)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)約束以及政府主導(dǎo)和行政監(jiān)管下進(jìn)行。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家城市基礎(chǔ)設(shè)施改革對(duì)我國(guó)的啟示
借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施改革經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以汲取的城市基礎(chǔ)設(shè)施改革思路主要有兩方面：
一方面，在處理建設(shè)資金的問題上，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)該增加建設(shè)資金的來源，除了地方稅收和上級(jí)政府撥款以外，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費(fèi)制度成為建設(shè)資金的重要來源之一。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期資本市場(chǎng)比較完善，發(fā)行市政債券成為主要的舉債方式，但在發(fā)展中國(guó)家，由于缺乏完善發(fā)達(dá)的長(zhǎng)期資本市場(chǎng)，一般很難實(shí)行以發(fā)行市政債券為主的借債方式，替換辦法是成立城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行，可以對(duì)資金籌措起到較大的作用。因此，我國(guó)的政策性銀行國(guó)家開發(fā)銀行應(yīng)該在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大的作用；在穩(wěn)定資金供給渠道上，最主要的辦法是保證我國(guó)各級(jí)政府資金�？顚Ｓ茫ｍ�(xiàng)資金與專項(xiàng)借款，從而保證專款專用的實(shí)施。專項(xiàng)資金是指在政府財(cái)政預(yù)算體系里，將某一種或幾種特定稅種安排為特定的政府支出，同時(shí)還可以補(bǔ)充其他資金來源。相對(duì)于統(tǒng)一的收入進(jìn)行統(tǒng)一安排的預(yù)算方式而言，專項(xiàng)資金的優(yōu)點(diǎn)是可以提供一個(gè)穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。
另一方面，在提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)效率上，我國(guó)政府需要提高城市基礎(chǔ)設(shè)施管理水平，可以仿照發(fā)達(dá)西方國(guó)家建立專門的基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)城市的建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃，籌集建設(shè)資金、監(jiān)管投資的使用情況，并且負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)公共部門與私營(yíng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的關(guān)系，制定嚴(yán)密的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的決策過程，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施分部門進(jìn)行管理，根據(jù)不同類型的企業(yè)采取不同的管理模式。同時(shí)，我國(guó)政府可以采取管理合同、租賃與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及將城市基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)化為私營(yíng)或混合式的企業(yè)的方式，引進(jìn)私人部門參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營(yíng)，通過競(jìng)爭(zhēng)全面引入和所有制形式的多元化來提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的效率和效益。
目前我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速的一個(gè)重要原因，是各地不同程度地改革了城市建設(shè)由政府包攬一切的傳統(tǒng)做法，以城市建設(shè)投融資體制改革為突破口，以市政公用設(shè)施項(xiàng)目分類為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)化運(yùn)作為主導(dǎo)，多渠道、多元化地籌集城市建設(shè)資金，初步形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的發(fā)展格局。“十一五”時(shí)期，市政公用事業(yè)市場(chǎng)化、民營(yíng)化的趨勢(shì)將更加明顯。
因此逐步推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場(chǎng)化，打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，通過培育市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，將原來依靠行政方式組織建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，交由市場(chǎng)主體按市場(chǎng)化方式組織。在投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過創(chuàng)新機(jī)制和加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營(yíng)主體多元化，達(dá)到減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、借助社會(huì)力量發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的目的。
通過法國(guó)的委托管理實(shí)踐可以看出，政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的保留不僅不會(huì)影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且給受托企業(yè)造成了競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督的壓力。在這里有兩點(diǎn)值得特別強(qiáng)調(diào)：
一是堅(jiān)持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的終極所有權(quán)公有制，并不排除在城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的某個(gè)時(shí)期和階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)可以采取其他形式，而且終極所有權(quán)公有制同樣也要探討其適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的有效實(shí)現(xiàn)形式。
二是要對(duì)不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的細(xì)分，有些我們?cè)瓉碚J(rèn)為的公共物品并非真正意義上的公共物品，有些公共物品隨著技術(shù)水平的提高，他們的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性都發(fā)生了改變，已經(jīng)不再屬于公共物品，所有這些行業(yè)是可以私有的。
發(fā)達(dá)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革趨勢(shì)及啟示 2014-01-26 包亮亮 和君咨詢
