“理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。”
這是全國政協(xié)委員、湖南環(huán)保廳副廳長潘碧靈對生態(tài)補償制度的評價。“從2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補償機制建設(shè)列為年度工作要點，黨的十八大報告和十八屆三中全會提出，生態(tài)補償制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分。但由于缺少法律的硬約束和國家統(tǒng)一的強力部署，生態(tài)補償進展緩慢。”
在潘碧靈看來，當(dāng)前我國的生態(tài)補償常常陷入“只說不做”、“知易行難”的困局，特別是跨省、市的生態(tài)補償難以落實，目前全靠自覺。在環(huán)境壓力和環(huán)境風(fēng)險如此巨大的當(dāng)下，建議國家對生態(tài)補償制度進行頂層設(shè)計，盡快全面推行。
縱向生態(tài)補償存在三大問題
您如何評價我國現(xiàn)有的縱向生態(tài)補償制度？
潘碧靈：我國的縱向生態(tài)補償制度主要存在不全面、不平衡、不到位三個問題。
首先是不全面。2008年以來開展的國家重點生態(tài)功能區(qū)自上而下的縱向生態(tài)補償，主要是對以森林生態(tài)系統(tǒng)為主的地方政府的補償，近年來國家才對以濕地和流域水環(huán)境為主的地方政府給予了適當(dāng)補助。森林生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補償也往往由于資金不足、規(guī)劃不太科學(xué)等原因使得為生態(tài)環(huán)境做出貢獻，本應(yīng)納入國家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)未列進去。
其次是不均衡。2008年以來，中央財政對國家重點功能區(qū)范圍內(nèi)的452個縣（市、區(qū)）開始實施生態(tài)補償資金轉(zhuǎn)移支付；其中2008年為60億元、2009年120億元、2010年249億元、2011年300億元、2012年371億元、2013年達到440億元，目前生態(tài)補償考核范圍擴大到482個縣。中央財政投入增加了6倍，生態(tài)補償范圍變化有限，只增加了30個縣。同時，根據(jù)現(xiàn)在的補償水平，列入了國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的縣一年少則三五千萬，多則過億的補償，而作了貢獻卻未列入的縣一分未補，縣域間不平衡，嚴(yán)重影響了未列入縣保護生態(tài)環(huán)境的積極性。
其次，生態(tài)補償資金并非到位。即使是已列入了生態(tài)補償?shù)目h，由于財政部的補償資金列項屬于一般轉(zhuǎn)移支付而非專項轉(zhuǎn)移支付，但這個專項又具有專項轉(zhuǎn)移資金的性質(zhì)，加之財政對資金使用方向缺乏硬性要求，不少縣有的拿這筆錢去平衡財力，擠占、挪用補償資金現(xiàn)象十分普遍，有的依賴國家補償資金，縣里財政對生態(tài)環(huán)�；静辉偻度肓�，面對上級的檢查有的縣財政局長甚至說，關(guān)鍵是把賬做好，這嚴(yán)重影響了生態(tài)補償資金使用效果。
此外，盡管近幾年財政部、環(huán)保部加大了對國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付縣的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評估，但由于不少省、市、縣為了不影響中央財政資金爭取，基本上是報喜不報憂，監(jiān)測評估質(zhì)量大打折扣。
在縱向生態(tài)補償之外，您如何評價現(xiàn)在的橫向生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)狀？
潘碧靈：橫向生態(tài)補償經(jīng)過多年探索，仍然處于自發(fā)狀態(tài)。由于橫向生態(tài)補償缺乏法規(guī)政策約束，多數(shù)省均未開展此項工作，開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制，導(dǎo)致橫向生態(tài)補償發(fā)展不足，目前只有浙江、江蘇、安徽和江西等地開展了橫向生態(tài)補償。除資金補助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補償方式未得到應(yīng)有的重視，橫向生態(tài)補償常常陷入“只說不做”、“知易行難”的困局。
生態(tài)補償制度缺少硬約束
在前兩種生態(tài)補償之外，我國還存在專項生態(tài)補償。您如何評價我國的專項生態(tài)補償制度？
潘碧靈：就專項生態(tài)補償而言，主要的問題是標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響積極性和生態(tài)修復(fù)。如當(dāng)前生態(tài)公益林補貼標(biāo)準(zhǔn)遠低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，一畝森林按照20年的主伐期計算，每一畝可以實現(xiàn)收入2000元，但是按照國家現(xiàn)在的補償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營20年只補償200元，相差太大，導(dǎo)致很多林農(nóng)不愿意納入國家生態(tài)公益林的范圍。
生態(tài)補償制度從上世紀(jì)90年代就開始探索，20多年過去了，為什么還存在這么多問題？
潘碧靈：生態(tài)補償管理體制涉及面廣，綜合性的管理部門有發(fā)改委、財政、環(huán)保等，專項生態(tài)補償管理部門有農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土等，現(xiàn)各部門之間缺乏整體協(xié)調(diào)，綜合管理誰來牽頭也不是很明確，各有關(guān)部門工作和管理的要求也不是很明確、嚴(yán)格，嚴(yán)重影響了生態(tài)補償工作的推進和開展。
因此，解決這個問題的出路，在于立法。目前，我國還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。盡管國家發(fā)改委從2010年開始牽頭組織起草《關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》和《生態(tài)補償條例》，但至今尚未出臺，已經(jīng)滯后于形勢的需要。有關(guān)部門出臺了一些生態(tài)補償?shù)恼呶募筒块T規(guī)章，但其權(quán)威性和約束性不夠。
重新設(shè)計生態(tài)補償制度
您對生態(tài)補償制度的改革有哪些具體的建議？
潘碧靈：生態(tài)補償是一個系統(tǒng)工程，是生態(tài)文明的重要制度建設(shè)，需要頂層設(shè)計。首先，國家需要盡快對生態(tài)補償做出整體部署，出臺生態(tài)補償政策法規(guī)。通過完善政策和立法，建立健全生態(tài)補償長效機制。要加強立法，搞好頂層設(shè)計。
其次，擴大生態(tài)補償范圍。對生態(tài)環(huán)境狀況和生態(tài)資產(chǎn)進行全面評估，根據(jù)評估結(jié)果確定進行生態(tài)補償?shù)南群箜樞�，將有限的補償資金合理分配，提高補償資金的利用效率。對大氣環(huán)境、耕地和土壤環(huán)境等有重要保護功能的區(qū)域，濕地、生物多樣性保護區(qū)等具有生態(tài)敏感性的區(qū)域，以及部分生態(tài)功能價值較高的限制開發(fā)區(qū)納入生態(tài)補償?shù)姆秶�，完善生態(tài)補償領(lǐng)域。
再者，生態(tài)補償要納入各級財政預(yù)算安排，在財政預(yù)算安排中增設(shè)相關(guān)科目，并盡量提高補償額度。中央財政要進一步加大對國家重點生態(tài)功能區(qū)，特別是中西部國家重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。完善礦山環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任機制，加大礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金征收力度。完善森林、草原、水、海洋等各種資源費征收管理辦法，加大各種資源費中用于生態(tài)補償?shù)谋戎�。推進煤炭等資源稅從價計征改革，研究擴大資源稅征收范圍，適當(dāng)調(diào)整稅負(fù)水平。適時開征環(huán)境稅。加大水土保持生態(tài)效益補償資金的籌集力度。
在生態(tài)補償?shù)南到y(tǒng)設(shè)計中，補償方式也值得進行多元化探索，因為目前的生態(tài)補償主要靠財政資金。對此，您有哪些建議？
潘碧靈：我們應(yīng)該建立政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的生態(tài)補償機制，充分發(fā)揮政府與市場的雙重作用，在加大財政生態(tài)補償力度的同時， 要充分應(yīng)用經(jīng)濟手段和法律手段，探索多元化生態(tài)補償方式。積極推進資源使（�。┯脵�(quán)、排污權(quán)交易等市場化的生態(tài)補償模式，引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。
