近年來，特別是環(huán)保產業(yè)進入國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)“序列”以來，從中央到地方，都從投入、規(guī)劃、優(yōu)惠扶持政策等對環(huán)保產業(yè)發(fā)展做出一系列安排。但環(huán)保產業(yè)發(fā)展真正需要的是什么？政府推動產業(yè)健康發(fā)展的著力點在哪兒？在地方政府層面，還缺乏系統(tǒng)、明確的認識和行動。
在很多業(yè)內人士看來，政府是環(huán)保產業(yè)面對的最大消費者，其治理、修復需求的形成、釋放，直接決定產業(yè)發(fā)展的規(guī)模和分布，購買和支付模式的變化，往往會左右產業(yè)形態(tài)變化的方向。從某種意義上講，政府是環(huán)保產業(yè)最為關注的發(fā)展要素。
當下中國經(jīng)濟領域持續(xù)深化改革，正在著手理清政府與市場的關系，明確各自的角色和功能。環(huán)保產業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展也有著同樣的訴求。對于政策導向性極其鮮明的環(huán)保產業(yè)而言，政府做到不缺位、不越位，比刻意扶持更為給力.
政策、監(jiān)管創(chuàng)造產業(yè)需求
一個有關污染治理、環(huán)境保護規(guī)劃政策的出臺，往往就會讓相關細分行業(yè)上市公司股票大漲甚至漲停。近年來，在水、大氣領域，這樣的“戲碼”已屢見不鮮。而新近的大氣治理行動計劃不僅讓脫硫、脫硝、除塵行業(yè)成為大熱，相關的監(jiān)測、儀器等行業(yè)也是生機勃勃。
水、土壤修復領域，眼下正在蠢蠢欲動，因為相關的治理計劃已明確將在今年出臺。而不斷加嚴的環(huán)境質量、污染排放標準也在激發(fā)各個細分市場。
近年來，環(huán)境保護主管部門不斷完善加嚴造紙、鋼鐵、火電、水泥、紡織、工業(yè)鍋爐、電池、化工等“污染大戶”的排放標準，地方政府因地制宜執(zhí)行更為嚴格的綜合排放和行業(yè)排放標準，不斷持續(xù)的升級改造帶來多重商機，直接惠及各專業(yè)污染治理企業(yè)。
公眾訴求推動政府在環(huán)保領域的政策加碼，將會帶來相關市場空間的釋放。但要推動從嚴的環(huán)保要求轉化為切實的市場需求，中間還少不了重要的一環(huán)：嚴格的環(huán)境執(zhí)法和處罰。
道理很簡單：當污染付出的代價不夠分量時，天生逐利的企業(yè)不會對治理上心，相關的治污需求也就無法得到充分釋放。
鋼鐵燒結脫硫設施建設費用動輒上億元，一天的運行費用就達數(shù)萬元，可是如果不正常運行甚至不運行，即使被“抓到”，罰款也不過一二十萬元，這筆賬很好算。紫金礦業(yè)污染事故造成經(jīng)濟損失數(shù)億元，但評估損失只有3000萬，按30%比例處以行政罰款，區(qū)區(qū)900萬元已經(jīng)成為環(huán)保第一罰單。無怪乎投資者隨后長出一口氣，股價不降反升。
反之，到位的監(jiān)管和足夠的震懾，會推動工業(yè)企業(yè)將本身并不擅長的污染治理交給專業(yè)公司，打開專業(yè)化市場化的治理空間。而在污染負荷重、治理難度大的我國化工行業(yè)，已經(jīng)開始了這樣的實踐。
對于規(guī)模巨大的污染治理市場，政策層已經(jīng)明確提出第三方運營的發(fā)展方向。但要讓“蛋糕”成型，則需要到位環(huán)境監(jiān)管產生的倒逼影響。正如此前一位環(huán)保企業(yè)老總所言，如果環(huán)保監(jiān)管跟不上、處罰力度不夠，企業(yè)沒有動力治污，更沒有動力讓專業(yè)高效治污。
變身消費者引導環(huán)境服務發(fā)展
環(huán)境訴求、環(huán)保工作刺激市場需求，但其如何變?yōu)楫a業(yè)發(fā)展的空間，環(huán)保需求如何更有效率地實現(xiàn)？還需要一系列政策設計。其中，政府從“實干家”到消費者角色的變化，將給包括環(huán)保產業(yè)在內的治理模式帶來根本性變化。
政府退一步，市場進一步。在水務、固廢領域市場化改革的實踐經(jīng)歷表明，政府對投資、建設、運營管理的逐步放手，帶來了市場的巨大空間。
而在污染治理方面，將單個工程的投資運營交給企業(yè)的BOT模式遠不是環(huán)保產業(yè)市場化的終點。當?shù)胤秸鳛橄M者，向企業(yè)購買相關環(huán)境服務，面向效果付費，將有望促成環(huán)保產業(yè)發(fā)生質變。
近年來，環(huán)境主管部門和環(huán)保產業(yè)界在發(fā)展環(huán)境服務方面已經(jīng)達成共識，并已經(jīng)開展廣泛而深入的試點，在工業(yè)園區(qū)治污、環(huán)境監(jiān)測、河道治理維護乃至區(qū)域綜合環(huán)境治理，都有了購買專業(yè)服務的案例。
而政策層也已頻頻給出信號。去年末的國務院常務會議明確了在環(huán)境領域公共服務可以由政府采購市場服務來完成的改革思路。
業(yè)內人士表示，政府購買公共服務，將為環(huán)境產業(yè)帶來三大好處：一是政府可以把短期、大規(guī)模的一次性投入，轉化為長期、穩(wěn)定的服務采購，解決政府資金短期投入不足的問題，引導更大規(guī)模的社會資金進入；二是采購環(huán)境服務是面向效果付費，使環(huán)保投入與環(huán)境效果的聯(lián)系更加緊密；三是有利于提高產業(yè)的專業(yè)化程度和效率。
政府購買環(huán)境服務不代表在治污上做“甩手掌柜”，反而會帶來對環(huán)境治理投入、效果掌控力的顯著提升。以環(huán)境治理效果為核心的環(huán)境服務采購，將在減輕投融資壓力的同時，提高政府對環(huán)保企業(yè)、產業(yè)的有效監(jiān)管，并將為大量社會資本進入環(huán)境領域真正建立通道，實現(xiàn)在有限投資下的大量環(huán)境消費需求的釋放。這還需要一系列政策、機制的科學設計和完善，需要下一步更多職能部門的參與。
確保政府投入 發(fā)揮杠桿作用
“大氣治理1.75萬億元，水治理兩萬億元，土壤污染治理10萬億元……”，這是政策層對三大污染治理領域的資金預估，而產業(yè)界對此的估算值還要更大。在環(huán)保產業(yè)領域，有了市場需求，并不代表著產業(yè)機會的立即“兌現(xiàn)”。“錢從哪里來”是下一個需要解決的問題。
很多人寄希望于財政投入。對此，環(huán)境商會秘書長駱建華等業(yè)內人士表示，對政府投入的理解有三個關鍵點。
第一，政府的投入是有限的，絕大部分的治理資金需要社會資本投入。
第二，政府在市場失靈領域絕不能缺位。也就是市場不愿意投入的環(huán)節(jié)，政府的投入要跟上。“比如水務領域的管網(wǎng)部分，資本沉淀性強，就應該由政府投資。而在建廠、運營等環(huán)節(jié)，企業(yè)有意愿有能力有優(yōu)勢，就應該交給市場。”
第三，有限的政府投入必須發(fā)揮引導、撬動、吸引社會資本的作用。而現(xiàn)行直接撥款的方式還未能充分實現(xiàn)這樣的功能。
“日本、德國在污染治理高峰期也曾由國家大量投入，但都不是采取直接撥款的形式。”文一波等環(huán)保企業(yè)家建議，將國家有關污染治理的專項資金投入集合起來，成立基金，通過無息貸款或貼息方式投入污染治理，不斷滾動，將為污染治理及相關產業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定持續(xù)的投入。“直接撥款由地方政府建污水處理廠，不如以運營補貼形式發(fā)放，吸引社會資本建設運行污水處理廠。”
目前，由于缺乏對地方環(huán)保投入的硬約束以及中央地方財權事權的不匹配，地方環(huán)保投入還明顯不足，有賴于政策機制的理順。而環(huán)境稅費改革正在推動治理成本在全社會形成合理的分擔傳導機制。
財政部財政科學研究所副所長蘇明在“兩會”期間透露，環(huán)境稅已進入立法程序。“總的思路是要高于現(xiàn)有排污費至少一倍以上，逐步要達到彌補污染治理成本的水平。”
而在市場參與的環(huán)節(jié)，環(huán)保產業(yè)對支付模式的確立非常依賴，即必須在誰污染誰治理，誰污染誰付費，誰受益誰付費等原則指引下，明確治理責任，確定付費主體。
水務與垃圾處理市場的快速發(fā)展成熟，正是因為在這些領域政府建立了相對穩(wěn)定的支付體系；而土壤修復、污泥處置、餐廚垃圾處理、農村供排水等潛在的巨大市場，呈現(xiàn)“看著吃不著”的窘境，也是因為支付體系缺失，導致治理需求與服務供給方無法實現(xiàn)對接。
減少行政干預，制定并遵守合理規(guī)則
惡性競爭、低價競爭等問題多年來一直困擾環(huán)保產業(yè)、企業(yè)，政府加強監(jiān)管、規(guī)范市場的抓手是行政審批還是利用市場機制，選擇已經(jīng)逐步清晰。
不久前，國務院再次取消和下放64項行政審批項目和18個子項，其中包括環(huán)境保護（污染治理）設施運營單位甲級資質認定的行政許可。
業(yè)內人士告訴記者，對運營資質的行政審批將逐步退出舞臺，但對環(huán)保運營市場的規(guī)范、企業(yè)的監(jiān)管，亟需從市場角度探索有效機制。
清華大學環(huán)保產業(yè)研究所所長傅濤在多年前就呼吁對環(huán)保企業(yè)實施業(yè)績管理。“將其承擔的污染治理項目進行公示，真實的口碑將形成天然的優(yōu)勝劣汰。”他認為，運營資質取消后的管理重心將會是業(yè)績管理。
而“兩會”前夕，環(huán)境商會在推動工業(yè)治理第三方運營時，也就規(guī)范市場競爭提出建議，通過建立運營企業(yè)“負面清單”制度加強管理。“建議政府監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)管情況，定期向社會公布環(huán)保公司的運營成效，對未能達標排放達標排放的公司給予警告，并限期整改，對未按期整改或惡意偷排的，將列入負面清單。”
而對較早開展第三方服務的環(huán)評領域，環(huán)保主管部門正在加大規(guī)范市場的力度，約束政府行為成為重要內容。
“兩會”期間，環(huán)境保護部發(fā)布《關于進一步加強環(huán)境影響評價機構管理的意見》，其中明確要求，各級環(huán)保行政主管部門不得為建設單位指定或向建設單位推薦環(huán)評機構。各級環(huán)保行政主管部門及其工作人員不得在環(huán)評機構參股分利；嚴禁地方各級環(huán)境保護行政主管部門以備案等方式設置準入條件，限制外埠環(huán)評機構在本地承接環(huán)評業(yè)務。鼓勵建設單位采取公開招標方式選擇環(huán)評機構。
政府加強對市場主體的監(jiān)管將帶來行業(yè)健康發(fā)展。但作為服務購買者、與市場的合作者，政府自身也要遵守”規(guī)矩“。
對很多環(huán)保企業(yè)來說，地方政府拖欠費用、合同違規(guī)的行為屢見不鮮，令他們頗感苦惱。有的企業(yè)直言，他們在與地方政府的博弈中處于弱勢地位，未來也不希望再跟政府直接”打交道”。
近年來，政策層多次強調鼓勵民間資本介入供水、污水處理、電力、垃圾處理等公共事業(yè)領域投資，以特許經(jīng)營為主要模式的公私合營機制得到廣泛應用。但由于缺乏國家層面的特許經(jīng)營法律和制度體系，政府、市場雙方行為都未能得到有效的約束。
目前，相關的立法進程正在加快。2014年政府工作報告中明確指出，要“制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法。”業(yè)界對此頗為興奮，急切盼望以法律的形式，明確政府和市場邊界，明確合作關系，規(guī)范采購、供給行為，保障企業(yè)權益，推動產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
