2013年全國兩會(huì)上，一系列大部制改革方案出臺(tái)，唯獨(dú)環(huán)保部缺位。近日，各界熱議國土部、林業(yè)局、海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門相關(guān)職能可能并入環(huán)保部，實(shí)現(xiàn)“大環(huán)保部”的架構(gòu)。更有媒體斷言，此舉“大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行”。
但改革的過程總是充滿曲折。今年3月5日，全國政協(xié)委員、環(huán)保部副部長周建向媒體證實(shí)：環(huán)保部大部制改革尚無明確時(shí)間表。他笑稱：“我們聽國務(wù)院的。”那么，傳說中的“大環(huán)保部”改革到底是否空穴來風(fēng)？
九龍治水
大家都在搶權(quán)，但一出事兒就先找環(huán)保
2013年初，北京、河北等地遭遇嚴(yán)重霧霾天氣；當(dāng)年10月份以后，霧霾污染又蔓延至哈爾濱、蘇州、上海、三亞等地，從東北到華南無一幸免。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2013年，中國平均霧霾天數(shù)為52年來最多，創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。
除了霧霾，山西苯胺泄漏引發(fā)水污染，湖南石門雄黃礦污染引發(fā)砷中毒……2013年，頻發(fā)的環(huán)境污染事件，觸動(dòng)了公眾對(duì)于生存底線的擔(dān)憂。
在今年全國兩會(huì)上，環(huán)境治理再次成為熱點(diǎn)話題。其中，全國人大代表朱列玉提交的“環(huán)保部在每年兩會(huì)上作報(bào)告接受代表投票”的建議案，引發(fā)關(guān)注。該建議案明確指出，如果環(huán)保部報(bào)告人大代表通過率不過半，那么部長該引咎辭職。
從中央到地方，環(huán)保官員正面臨“近乎苛刻”的行政和社會(huì)問責(zé)。可是，環(huán)保問題卻并非單一部門之責(zé)，它還關(guān)系到國土、農(nóng)業(yè)、水利、司法等多個(gè)部門，環(huán)保“三不管”和“各自為政”的局面難以打破。清華大學(xué)環(huán)境工程學(xué)院教授井文涌表示，雖然在2008年國家組建了環(huán)保部，其主要職能包括污染防治、生態(tài)保護(hù)與建設(shè)和資源的合理開發(fā)利用，但實(shí)際上環(huán)保部只承擔(dān)了污染防治的部分內(nèi)容。根據(jù)我國的資源環(huán)境管理模式，包括水、土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等，它們的開發(fā)利用和保護(hù)都在其他主管資源部門。
“一條河幾個(gè)部門管，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。大家都在搶權(quán)，但一出事兒就先找環(huán)保。”環(huán)保部副部長潘岳此前表示，“我國要在環(huán)保上有所突破，上至國家戰(zhàn)略，下到現(xiàn)行體制，都必須進(jìn)行調(diào)整。”
“變大”跡象
環(huán)保部長周生賢提到了“毫不相干”的森林、濕地、海洋等領(lǐng)域
今年2月，環(huán)保部成立環(huán)境保護(hù)部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并召開第一次會(huì)議，最引人注目的是環(huán)保部的改革思路：最終將建立起“從再生產(chǎn)全過程著手，形成從山頂?shù)胶Ｑ�、從天上到地下的所有污染物�?yán)格監(jiān)管制度和一體化污染防治管理模式”。
可是，這些領(lǐng)域都與目前的環(huán)保部職能“風(fēng)馬牛不相及”，由此可見，組建環(huán)保大部制的改革并非空穴來風(fēng)，而目前只是在理順一些關(guān)系。
無獨(dú)有偶，2月10日環(huán)保部官網(wǎng)刊發(fā)了部長周生賢的一篇講話。在這篇講話中，周生賢談到了與目前環(huán)保部管理領(lǐng)域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)問題，甚至用兩大段的篇幅談及“健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，推進(jìn)集體林權(quán)制度改革”的問題。
環(huán)保專家分析，多年來，環(huán)保部幾乎從來不與林業(yè)沾邊。這或許意味著，有關(guān)“環(huán)保大部制”的改革方案已基本定型，并得到了高層的認(rèn)同。
在十八屆三中全會(huì)上，中共中央總書記習(xí)近平向全會(huì)作說明時(shí)曾指出，“山水林田湖是一個(gè)生命共同體……用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律……由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。”
實(shí)際上，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于成立一個(gè)統(tǒng)管協(xié)調(diào)的大環(huán)保部方面，呼聲早已此起彼伏。“比如說海洋污染防治，環(huán)保部就不管，最近大家看到的海洋環(huán)境監(jiān)測都是國家海洋局出面。”井文涌說，“可以借鑒國家能源委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，成立國家環(huán)境委員會(huì)，增強(qiáng)部門協(xié)調(diào)。”
曾參與上一輪大部制改革政策制定的國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，未來不排除在行政機(jī)構(gòu)整合方面，加大環(huán)境保護(hù)力度。
面臨問題
當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門如何脫離地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立”
為了實(shí)行“獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”體制，我國早就進(jìn)行過試點(diǎn)。例如，海南省的國土環(huán)境資源廳就是這樣的職能機(jī)構(gòu)，主管全省環(huán)境保護(hù)和土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。深圳市也于2009年設(shè)立了人居環(huán)境委員會(huì)，負(fù)責(zé)環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)管等工作。但這種區(qū)域性的試點(diǎn)，依然無法從根本上解決問題。
而在立法層面，則面臨著“理順關(guān)系”。北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞說，從立法角度而言，對(duì)現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂。因?yàn)楝F(xiàn)有的法律將環(huán)境的監(jiān)管賦予到了很多部門，從法律上將統(tǒng)一的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)管職能分裂了，導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)，也可能造成相互推諉扯皮等現(xiàn)象。
另外一個(gè)始終繞不開的問題是：當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門如何脫離地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立”。所謂獨(dú)立，就是解決環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力不僅要獨(dú)立于其他部門統(tǒng)一行使，同時(shí)還要排除黨政領(lǐng)導(dǎo)的各種干預(yù)。
無論如何，在這場中國人與環(huán)境污染的較量中，改革還要破除更多的障礙。而這一切，都在于政府知道自己要干什么，能做些什么。
