來源：第12期《環(huán)保產(chǎn)業(yè)》
新澤西政府多年來對自身職能的反復(fù)修改，并不能簡單的歸為“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”。每一次改變，更多的是面對當(dāng)時的社會需求，基于可動用政府資源作出的改革。
當(dāng)前，轉(zhuǎn)變政府職能已漸成共識。然而，在多數(shù)政府職能部門需要簡政放權(quán)的時候，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，特別是污染場地修復(fù)領(lǐng)域，其監(jiān)管力度卻需進(jìn)一步加強(qiáng)，根本原因在于歷史上環(huán)保部門被賦予的職能和擔(dān)負(fù)的任務(wù)總是不相匹配。面對在深度和廣度上都空前嚴(yán)重的土壤和地下水污染現(xiàn)狀，如何有效利用有限的政府資源去監(jiān)管污染場地的修復(fù)問題，應(yīng)該是當(dāng)今政府和業(yè)界所面臨的一項(xiàng)重要課題。正所謂“他山之石，可以攻玉”�？v觀歐美發(fā)達(dá)國家的污染場地修復(fù)監(jiān)管體制改革歷程，可為我國污染治理之路提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。本文就以美國新澤西州污染場地修復(fù)案件為例，對此領(lǐng)域進(jìn)行初步探討。
作為美國大陸人口最密集的州，新澤西與紐約和費(fèi)城兩大經(jīng)濟(jì)中心接壤，境內(nèi)交通發(fā)達(dá)，良港無數(shù)。優(yōu)越的資源和地理?xiàng)l件，使新澤西自19世紀(jì)起便成為了美國工業(yè)發(fā)展的核心區(qū)域之一。林立的工礦企業(yè)一度成就了新澤西經(jīng)濟(jì)的騰飛，也留下了數(shù)以萬計(jì)的污染場地。隨著社會環(huán)保意識的逐漸增強(qiáng)和土地資源的日益緊張，新澤西率先認(rèn)識到污染場地修復(fù)的重要性和緊迫性，甚至在聯(lián)邦政府頒布著名的“超級基金法”之前，于1976年就頒布了“泄露補(bǔ)償與控制法”，并以此開啟了場地修復(fù)的先河。筆者以重要的修復(fù)法出臺時間為脈絡(luò)，將新澤西三十多年來的修復(fù)歷史大致分為三個階段（圖1）。
第一階段：逐項(xiàng)審批 (1976年-2002年)
新澤西在1976年出臺的“泄露補(bǔ)償與控制法”確立了“誰污染，誰負(fù)責(zé)” 的原則，賦予了州環(huán)保署對污染場地所有相關(guān)責(zé)任方提起訴訟和追討費(fèi)用的權(quán)利，并設(shè)立了州政府管轄的修復(fù)基金用以在一定條件下支付修復(fù)費(fèi)用。這些內(nèi)容為聯(lián)邦在1980年制定的“環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任綜合法”（亦稱超級基金法）和其他各州開展治理工作時提供了借鑒。以此為基礎(chǔ)，新澤西于1983年頒布了“環(huán)境修復(fù)責(zé)任法”，對污染場地和相關(guān)責(zé)任方（下文簡稱責(zé)任方）作出較明確的定義，使之更易于執(zhí)行。而被定義為污染場地的地塊，在轉(zhuǎn)讓、開發(fā)、改建前均須進(jìn)行一定程度的環(huán)境評估調(diào)查并獲得環(huán)保署批準(zhǔn)才可進(jìn)行后續(xù)操作。若污染被證實(shí)，還須提交修復(fù)計(jì)劃。
至此，新澤西成功建立了場地修復(fù)的法律基礎(chǔ)，最大的影響莫過于污染者不再能輕易擺脫相關(guān)責(zé)任，修復(fù)領(lǐng)域政策落地從而成為可能。然而，巨大的法律和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使得責(zé)任方對污染場地表現(xiàn)出了敬而遠(yuǎn)之的態(tài)度。針對該情況，新澤西于1992年推出“自愿修復(fù)項(xiàng)目”。作為美國首批州一級的“自愿修復(fù)項(xiàng)目”，新澤西允許低風(fēng)險(xiǎn)污染場地的責(zé)任方在滿足一定條件下自愿提交修復(fù)計(jì)劃，經(jīng)環(huán)保署批準(zhǔn)后開展修復(fù)工作，環(huán)保署實(shí)際上并不對修復(fù)進(jìn)度做出強(qiáng)制要求，并在修復(fù)結(jié)束后會給予書面確認(rèn)。這一模式日后被美國絕大部分州政府所借鑒。隨后，新澤西于1993年頒布“工業(yè)場地恢復(fù)法”，修正了污染場地的定義，使得一批并無真正環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)場地從復(fù)雜的法律程序中解脫出來，得以自由的交易和開發(fā)。
盡管新澤西以較高的效率推出了一整套法律和標(biāo)準(zhǔn)，但高額的修復(fù)費(fèi)用使得州內(nèi)污染場地的修復(fù)進(jìn)展仍然相當(dāng)緩慢。少數(shù)得以修復(fù)的地塊體現(xiàn)出的普遍規(guī)律是具備較高的商業(yè)開發(fā)價(jià)值，且地理分布零散，難以進(jìn)行整體規(guī)劃，因此，想通過此舉來徹底改變當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的面貌、振興當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)恐怕仍屬杯水車薪。同時，受限于聯(lián)邦法律，責(zé)任方即使獲得州環(huán)保署認(rèn)可，修復(fù)完畢后仍可能面臨聯(lián)邦政府的追責(zé)。這種不確定性在全美范圍內(nèi)妨礙了修復(fù)工程的推進(jìn)。
第二階段：區(qū)域開發(fā)(2002年-2009年)
自上世紀(jì)80年代末起，聯(lián)邦政府逐漸認(rèn)識到現(xiàn)有法律的局限性，并相應(yīng)推出修正案，最終于2002年頒布“小企業(yè)責(zé)任緩解與棕地振興法”。此法律最大的貢獻(xiàn)是做出了以下幾點(diǎn)影響深遠(yuǎn)的規(guī)定：1-在并未實(shí)際造成任何污染的條件下，污染場地的所有者，使用者或購買者不承擔(dān)該場地修復(fù)的經(jīng)濟(jì)或法律責(zé)任；2-除國家優(yōu)先名錄場地外，所有其它污染場地均由州政府管理；3-污染場地修復(fù)經(jīng)州政府認(rèn)可后，聯(lián)邦及州政府均放棄在未來提起訴訟的權(quán)利。該法基本消除了法律責(zé)任上的不確定性，責(zé)任方從此只面臨經(jīng)費(fèi)這一項(xiàng)主要障礙。
與此同時，新澤西在“自愿修復(fù)項(xiàng)目”的基礎(chǔ)上設(shè)立“棕地開發(fā)區(qū)域項(xiàng)目”（圖2），以解決被修復(fù)場地分布散亂的問題，實(shí)現(xiàn)污染場地修復(fù)與區(qū)域規(guī)劃的融合�？梢哉f，新澤西政府通過投入大量的財(cái)政資源和具備豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，整合了社區(qū)利益訴求，使得因污染場地影響，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)受到抑制的整片區(qū)域得到了修復(fù)和開發(fā)，一定程度上解決了之前的問題。然而，受制于州政府有限的資源以及區(qū)域開發(fā)的復(fù)雜性，每年區(qū)域開發(fā)名額極其稀少，流程也非常耗時，因而最終達(dá)成的效果也十分有限。該項(xiàng)目生效后的7年間，新澤西共批準(zhǔn)30個開發(fā)區(qū)域，包含306塊棕地，總面積約1300公頃。
第三階段：修復(fù)備案(2009年至今)
2008年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，新澤西政府財(cái)政預(yù)算大幅減少。同時，超過兩萬個的污染場地相關(guān)項(xiàng)目積壓于州環(huán)保署等待審核批準(zhǔn)。時任署長在08年4月州眾議院質(zhì)詢時承認(rèn)，原有的修復(fù)監(jiān)管制度已無以為繼，改革迫在眉睫。為此，新澤西于2009年頒布“場地修復(fù)改革法”，取消“區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目”和“自愿修復(fù)項(xiàng)目”，設(shè)立“注冊場地修復(fù)專業(yè)人員項(xiàng)目”（圖3），將州環(huán)保署的場地修復(fù)監(jiān)管由審批制為主轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢茷橹鳌?/p>
其實(shí)，注冊場地修復(fù)專業(yè)人員項(xiàng)目并非由新澤西首創(chuàng)。馬薩諸塞州于1993年率先在全美范圍內(nèi)采用該制度，當(dāng)年即扭轉(zhuǎn)州內(nèi)多年污染場地項(xiàng)目積壓的狀況，二十年來平均每年完成超過2000個修復(fù)項(xiàng)目。此后，美國境內(nèi)陸續(xù)有數(shù)個擁有大量污染場地但政府資源不足的州采用該制度。注冊場地修復(fù)專業(yè)人員（下文簡稱修復(fù)專員）一般為非政府雇用的環(huán)境咨詢師/工程師，擁有一定的教育和工作經(jīng)驗(yàn)，并須通過州政府組織的考試以取得為期數(shù)年的注冊資格。各州一般設(shè)立獨(dú)立的委員會對修復(fù)專員的資質(zhì)和職業(yè)規(guī)范進(jìn)行相關(guān)的管理。
新澤西州環(huán)保署保留高風(fēng)險(xiǎn)污染場地的直接管轄權(quán)，給予其余污染場地責(zé)任方三年的緩沖時間。除在09年11月前啟動修復(fù)，并于2012年5月前完成修復(fù)的場地外，其余所有污染場地均被強(qiáng)制要求雇傭修復(fù)專員，并于2014年5月7日前完成風(fēng)險(xiǎn)評估（后被額外延長2年）。修復(fù)專員由責(zé)任方雇傭，代替環(huán)保署審批修復(fù)方案并監(jiān)督其執(zhí)行。修復(fù)的設(shè)計(jì)和施工仍由責(zé)任方自行組織，修復(fù)專員可以參與。修復(fù)完畢后由修復(fù)專員確認(rèn)并出具書面證明，州環(huán)保署不再出具其他書面證明。
為督促責(zé)任方盡快完成修復(fù)，新澤西州環(huán)保署對項(xiàng)目內(nèi)所有場地每年征收一定管理費(fèi)用，并強(qiáng)制要求修復(fù)專員定期提交進(jìn)度報(bào)告。環(huán)保署審閱所有進(jìn)度報(bào)告后，會依據(jù)報(bào)告內(nèi)容對場地進(jìn)行評定分級，按級別在修復(fù)完成后3年內(nèi)給予不同程度的監(jiān)管，包括報(bào)告復(fù)審現(xiàn)場勘查、額外采樣等�？傮w上，環(huán)保署每年會對特定高風(fēng)險(xiǎn)場地和隨機(jī)選擇的約10%其他場地進(jìn)行額外檢查，而新澤西修復(fù)專員委員會則會每年自行隨機(jī)選擇約10%修復(fù)專員進(jìn)行審計(jì)。任何責(zé)任方或修復(fù)專員若違反相關(guān)法律，將面臨監(jiān)管等級提高、行政罰款以及民事乃至刑事訴訟等懲罰。
為規(guī)范修復(fù)專員的職業(yè)行為，新澤西州環(huán)保署于數(shù)年前即開始著手建立完善的土壤和地下水標(biāo)準(zhǔn)以及場地修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則體系，允許修復(fù)專員依照技術(shù)導(dǎo)則，根據(jù)場地實(shí)際的污染源、暴露途徑和受體計(jì)算，采取適用于該場地的非標(biāo)準(zhǔn)修復(fù)目標(biāo)。對表層土壤，州環(huán)保署依據(jù)場地最終用途提供唯一的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)；對地下水，則統(tǒng)一按照飲用水源標(biāo)準(zhǔn)要求。
注冊場地修復(fù)專業(yè)人員項(xiàng)目自誕生之日起，便使馬薩諸賽州的政府監(jiān)管效率大大提高，場地修復(fù)的審批環(huán)節(jié)和時間得以明顯減少，極大提高了民間資本參與污染場地修復(fù)與開發(fā)的積極性，這也正是新澤西采用該制度的初衷。然而，數(shù)個州多年來的實(shí)踐也讓人們認(rèn)識到該制度的一些不足，主要包括：1-修復(fù)專員權(quán)利過大，對其監(jiān)管困難；2-修復(fù)專員因直接受雇于責(zé)任方，卻代替環(huán)保署行使審批權(quán)，存在利益沖突，嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)的修復(fù)專員往往會導(dǎo)致較高的修復(fù)費(fèi)用，從而為責(zé)任方所不喜；3-修復(fù)專員職業(yè)行為的規(guī)范化需仰賴于修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則具備極高的完備性并與時俱進(jìn)，而立法往往落后于現(xiàn)實(shí)，易導(dǎo)致具備特殊污染情況的污染場地沒有適用的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t；4-由于環(huán)保署不再以書面形式確認(rèn)修復(fù)完成，責(zé)任方在修復(fù)結(jié)束3年內(nèi)仍可能被環(huán)保署追責(zé)，導(dǎo)致不確定性增加。
業(yè)界針對上述不足提出了多項(xiàng)整改意見，主要有：1-修復(fù)方案的設(shè)計(jì)和執(zhí)行禁止修復(fù)專員親身參與，強(qiáng)制要求由第三方完成；2-責(zé)任方選擇雇傭修復(fù)專員時須接受修復(fù)專員獨(dú)立委員會的指導(dǎo)，獨(dú)立委員會利用同行互評避免嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)的修復(fù)專員受到區(qū)別對待；3-以風(fēng)險(xiǎn)控制為基本原則提高標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)則的靈活性，并充分考慮地區(qū)差異性；4-發(fā)展環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品以控制場地修復(fù)在法律和財(cái)務(wù)上的不確定性。迄今，在美國采用該制度的各州，注冊場地修復(fù)專業(yè)人員項(xiàng)目所取得的成績遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所發(fā)現(xiàn)的不足。鑒于各州政府仍在不斷修正各項(xiàng)規(guī)章制度，該制度未來的發(fā)展還有待觀察。
因其較為密集的人口分布，以及深度和廣度都遠(yuǎn)超美國多數(shù)地區(qū)的污染現(xiàn)狀，新澤西三十多年來在場地修復(fù)監(jiān)管領(lǐng)域的制度變遷歷史，能為我國未來的制度設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供很好的借鑒。新澤西政府多年來對自身職能的反復(fù)修改，并不能簡單的歸為“國進(jìn)民退”或“國退民進(jìn)”。每一次改變，更多的是面對當(dāng)時的社會需求，基于可動用政府資源作出的改革。土壤和地下水修復(fù)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)，是政府天然的不可推卸的職責(zé)。通過建立規(guī)則框架，對高風(fēng)險(xiǎn)場地給予更多監(jiān)管，從而賦予低風(fēng)險(xiǎn)場地更多的自主權(quán)，既能高效地動員市場的力量，也能充分地保護(hù)環(huán)境和人體健康安全。我國當(dāng)前所面臨的土壤和地下水修復(fù)任務(wù)在要求環(huán)境保護(hù)部門轉(zhuǎn)變政府職能時，不但要實(shí)現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置，更要能隨著時間的推移和產(chǎn)業(yè)的演變而實(shí)現(xiàn)同步和持續(xù)進(jìn)化。如此前行方能少添新帳，多還舊賬。
袁忻:紐約Impact Environmental 環(huán)境分析師、美國華人環(huán)境學(xué)者工程師協(xié)會 副會長
