作為上海國資國企改革的重要一環(huán)，公用事業(yè)改革近期或?qū)?dòng)。
上海國資系統(tǒng)相關(guān)人士近日告訴早報(bào)記者，按照上海市的思路，本輪國資國企改革中，公共服務(wù)類企業(yè)改革的市場(chǎng)化，主要實(shí)現(xiàn)形式是特許經(jīng)營。此外，政府也會(huì)在監(jiān)管方面加強(qiáng)設(shè)計(jì)。
上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司（上海城投公司）已經(jīng)對(duì)外表示，今年上半年，該公司下屬的公路、水務(wù)板塊將成立專業(yè)集團(tuán)。
去年底發(fā)布的“上海國資國企改革20條”提出，將探索建立符合上海特點(diǎn)，特許經(jīng)營、定價(jià)機(jī)制與政府財(cái)政收入相配套的公共產(chǎn)品管理體系。
按照相關(guān)計(jì)劃，上海將積極探索，建設(shè)形成有效、公平、合理的良性公用事業(yè)定價(jià)機(jī)制，完善特許經(jīng)營制度設(shè)計(jì)，以“利益平衡、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”為原則，加強(qiáng)政府監(jiān)管，對(duì)公共服務(wù)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革。
中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總經(jīng)理譚志國近期在接受早報(bào)記者專訪時(shí)表示，“大部分的公用事業(yè)企業(yè)屬于國有企業(yè)的范疇，其改革既涉及國有企業(yè)的改革，也涉及公用事業(yè)行業(yè)的改革。特許經(jīng)營制度的實(shí)質(zhì)，是把市場(chǎng)性和公益性平衡好。”
上海市國資委17日發(fā)布的《2014年度本市國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作要點(diǎn)》提出，對(duì)公共服務(wù)類企業(yè)，預(yù)算安排除體現(xiàn)政府要求的各項(xiàng)任務(wù)外，還應(yīng)按照公共服務(wù)及產(chǎn)品的成本規(guī)制要求加強(qiáng)成本控制，保持適度資產(chǎn)負(fù)債水平，優(yōu)化存貸比指標(biāo)。
用市場(chǎng)化滿足公益
目前，上海市的公用事業(yè)主要涉及上海城投公司（涉及水務(wù)、環(huán)境等行業(yè)）、申能集團(tuán)（涉及燃?xì)夤⿷?yīng)）、上海電力公司（涉及電力供應(yīng)）、上海申通集團(tuán)集團(tuán)、上海交運(yùn)集團(tuán)、上海巴士集團(tuán)（涉及公共交通）等。
譚志國認(rèn)為，對(duì)這類公司來說，和普通競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)不同的是，產(chǎn)品的價(jià)格不是企業(yè)自主決定，政府需要綜合考慮企業(yè)的經(jīng)營成本、民眾的承受能力、社會(huì)的接受程度，需要走聽證程序。這就決定了這種行業(yè)兼具市場(chǎng)性（強(qiáng)調(diào)成本、收益、效率）和公益性（必須持續(xù)保證供給），當(dāng)兩者出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，公益性優(yōu)先。
“但是，隨著經(jīng)營成本的提高，當(dāng)出現(xiàn)虧損的時(shí)候，矛盾就凸顯了，行業(yè)改革顯得更加緊迫，在公用服務(wù)類行業(yè)，就出現(xiàn)了特許經(jīng)營的模式。上海的公用事業(yè)改革和管理，核心就是要平衡好市場(chǎng)性和公益性，用市場(chǎng)化的方式運(yùn)作來滿足公益性的要求。”譚志國告訴早報(bào)記者。
如何進(jìn)行特許經(jīng)營？
以燃?xì)鉃槔T志國解釋，首先是要簽署一個(gè)特許經(jīng)營協(xié)議，地方政府與燃?xì)膺\(yùn)營商簽署城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議，明確特許經(jīng)營范圍、期限以及期限內(nèi)雙方的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，期滿的資產(chǎn)處置方式等。這個(gè)目的是，讓政府有一個(gè)監(jiān)管的依據(jù)，同時(shí)也是給企業(yè)一個(gè)經(jīng)營的保障，這是對(duì)雙方權(quán)利的保證和義務(wù)的約束。
特許經(jīng)營協(xié)議中，譚志國認(rèn)為，關(guān)鍵條款應(yīng)該包括：特許經(jīng)營權(quán)是否收費(fèi)，特許經(jīng)營期間的超前投資如何平衡社會(huì)效益和企業(yè)利益，企業(yè)早期以收取“初裝費(fèi)”、“接駁費(fèi)”等方式建設(shè)的燃?xì)夤芫W(wǎng)的資產(chǎn)處理方式，特許經(jīng)營期末燃?xì)夤芫W(wǎng)和相關(guān)設(shè)施資產(chǎn)的處置方式，政府對(duì)于企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估制度和考核方法等。
不過在譚志國看來，燃?xì)馄髽I(yè)屬于公用企業(yè)，無論什么企業(yè)性質(zhì)，無論如何改革，政府都無法免除為社會(huì)提供良好公共服務(wù)的職責(zé)，無法免除對(duì)企業(yè)提供良好服務(wù)的監(jiān)管。因此，在特許經(jīng)營協(xié)議中必須注意設(shè)計(jì)科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，制定科學(xué)的“游戲規(guī)則”。
特許經(jīng)營的期限，根據(jù)建設(shè)部令第126號(hào)文（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》）規(guī)定一般不超過30年，到期后政府有權(quán)另行評(píng)估、重新遴選運(yùn)營商。
特許經(jīng)營終止時(shí)，資產(chǎn)的處置要在特許協(xié)議里明確，目前實(shí)際操作中有多種處理方式。
譚志國認(rèn)為，一般情況下，在特許經(jīng)營期末，新增的且屬于運(yùn)營商的資產(chǎn)，按照賬面凈值由政府回購或給予補(bǔ)償。在純粹的國有企業(yè)，這么做沒什么問題。但企業(yè)一旦準(zhǔn)備上市，將引入其他社會(huì)投資人成為合資公司，就必須把期末資產(chǎn)的處置方式在特許協(xié)議中約定，避免以后的爭(zhēng)議。
在具體的操作中，譚志國告訴早報(bào)記者，對(duì)于行業(yè)監(jiān)管，還要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確相關(guān)行業(yè)主管部門和運(yùn)營商的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，讓政府的監(jiān)管和企業(yè)的運(yùn)營都有依據(jù)。特別是對(duì)燃?xì)獍踩⒐赓|(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機(jī)制等方面要有詳細(xì)的約定。
“原來是國有獨(dú)資的燃?xì)夤�，進(jìn)行股份制改革、引入戰(zhàn)略投資人后就是合資公司，上市后就成為公眾公司，政府不能再按照以前的思路管理企業(yè)了，必須以契約的方式明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。”譚志國說。
更多行業(yè)亟待改革
目前，上海的出租車、公交、燃?xì)獾刃袠I(yè)都已經(jīng)開展特許經(jīng)營。
近期，上海國資改革加速，公共服務(wù)類企業(yè)的改革也有啟動(dòng)跡象。如上海強(qiáng)生控股股份有限公司（強(qiáng)生控股， 600662）就在接觸相關(guān)戰(zhàn)略投資者，國資將進(jìn)一步退出。
2012年3月1日，強(qiáng)生集團(tuán)將所持有的強(qiáng)生控股3.36億股股份（占強(qiáng)生控股總股本的 31.91%）無償劃轉(zhuǎn)給上海久事公司。目前，上海久事公司持有該公司5.04億股股份，占其總股本的47.88%，強(qiáng)生集團(tuán)不再持有強(qiáng)生控股股份。
譚志國認(rèn)為，按照目前的分類，上海市國有企業(yè)分為競(jìng)爭(zhēng)類、功能類和公共服務(wù)類，但有些企業(yè)不好完全割裂分開。“例如上海城投公司，三種性質(zhì)都有，是一個(gè)綜合類的平臺(tái)，既是功能類的公司，又承擔(dān)公共服務(wù)類的服務(wù)，同時(shí)還有競(jìng)爭(zhēng)性的板塊，例如它的房地產(chǎn)、環(huán)境投資。對(duì)于綜合類的平臺(tái)，未來應(yīng)該要進(jìn)行分類監(jiān)管，獨(dú)立核算。”
上海城投公司總經(jīng)理蔣耀近日在接受《文匯報(bào)》記者采訪時(shí)就表示，今年上半年，該公司公路、水務(wù)板塊將成立專業(yè)集團(tuán)。蔣耀說：“成立專業(yè)集團(tuán)，通過社會(huì)化分工到市場(chǎng)上去競(jìng)爭(zhēng)，既鍛煉了業(yè)務(wù)上的專業(yè)能力，總公司層面也能夠?qū)Ｗ⒂趹?zhàn)略決策、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)控制。”打個(gè)形象的比喻，就是要喝牛奶，不一定非要自己養(yǎng)頭奶牛。
今年2月，上海城投公司與PE巨頭弘毅資本完成轉(zhuǎn)讓手續(xù)，弘毅資本以近18億元入股上海城投控股股份有限公司（城投控股，600649），這被視作上海國資國企改革的大事件。
蔣耀告訴《文匯報(bào)》，這種“混合”之所以能夠成功，一是因?yàn)槌峭犊毓墒巧鲜泄荆忻鞔_的監(jiān)管。二是在二級(jí)市場(chǎng)上，資本有退出機(jī)制，因此，弘毅資本才作為“二股東”參股。通過引入弘毅資本，既改善了上市公司的法人治理結(jié)構(gòu)，從根本上改變國有股一股獨(dú)大的局面，也為城投控股帶來新機(jī)遇。同時(shí)盤活了國資存量，將退出的資金投入到公益性基礎(chǔ)設(shè)施中。
上海城投公司成立于1992年，是一家專業(yè)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營管理的國有大型投資產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，擁有路橋、水務(wù)、環(huán)境和置業(yè)四個(gè)核心主業(yè)。
申能集團(tuán)此前也提出，將加快推動(dòng)旗下科技公司和申欣環(huán)保體制機(jī)制改革，啟動(dòng)系統(tǒng)能源資源貿(mào)易整合方案研究，深入推動(dòng)制氣轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)崗等。
不過在譚志國看來，“目前上海大部分公用事業(yè)類企業(yè)，本身運(yùn)營水平處在行業(yè)前列，資金方面沒有太多的壓力。未來更多的可能是進(jìn)行行業(yè)改革，比如如何去考評(píng)、監(jiān)管、評(píng)估，特別是成本監(jiān)管這一塊，如何設(shè)計(jì)出合理的、可操作的收支兩條線的政府采購模式等。”
上海公共服務(wù)類企業(yè)改革力推特許經(jīng)營，平衡市場(chǎng)性和公益性
