在環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，污染治理困難重重，排污許可證作為關(guān)鍵破題之道被廣為提及。盡管有二十多個(gè)省市陸續(xù)出臺(tái)了各自的排污許可辦法、組織并開(kāi)展了排放權(quán)交易試點(diǎn)，但由于全國(guó)性的排污權(quán)交易法規(guī)的缺失，最終執(zhí)行仍流于形式。
2014年2月10日，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢在其署名文章中指出，我國(guó)《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律對(duì)實(shí)行排污許可有原則性規(guī)定，但許可條件、程序等具體規(guī)定尚未明確。
近日，國(guó)家環(huán)保部標(biāo)準(zhǔn)司司長(zhǎng)熊躍輝在“2014（第七屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上也曾指出，加強(qiáng)排污許可制度建設(shè)是今年環(huán)保部的重要工作之一，目前環(huán)保部正在組織編制全國(guó)性的排污許可辦法，通過(guò)環(huán)境容量情況確定科學(xué)的排污量，進(jìn)而為排污權(quán)交易做好基礎(chǔ)工作。
早在2011年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布意見(jiàn)稱，將建立國(guó)家排污權(quán)交易中心，發(fā)展排污權(quán)交易市場(chǎng)，并鼓勵(lì)有條件的地區(qū)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)體制綜合改革試點(diǎn)，推行排污許可證制度，開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。
但迄今為止，號(hào)稱“國(guó)家隊(duì)”的國(guó)家排污權(quán)交易中心尚未問(wèn)世，各地開(kāi)展的排污權(quán)交易市場(chǎng)也步履維艱。
多個(gè)地方成立的排污權(quán)交易所均面臨“零交易”的窘境，蘇州環(huán)境能源交易中心就是典型的一例。據(jù)該中心環(huán)保專家陳肇琪介紹，交易中心成立至今并未真正完成一筆交易。某省環(huán)保廳一位人士分析說(shuō)，之所以出現(xiàn)交易低迷，一是我國(guó)尚未完全建立排污許可制度，二是無(wú)法對(duì)企業(yè)排污量精確核定。
美國(guó)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇指出，要在中國(guó)發(fā)展好排污權(quán)交易市場(chǎng)，最關(guān)鍵的是要做好頂層設(shè)計(jì)。他說(shuō)：“如果要堅(jiān)持從排污權(quán)交易這點(diǎn)出發(fā)去解決環(huán)境問(wèn)題的話，就要建立相應(yīng)的規(guī)則，在現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)或體系上面做些相應(yīng)的改變。”
中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院副院長(zhǎng)柴發(fā)合認(rèn)為，我們并沒(méi)有把排污許可證制度當(dāng)作一個(gè)真正的核心制度來(lái)建立和執(zhí)行，很多制度是重疊的，我們要從國(guó)家層面上把排污許可證制度做一個(gè)很好的梳理和研究，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，真正建立起現(xiàn)代排污許可證制度。
環(huán)保部總量司大氣處處長(zhǎng)吳險(xiǎn)峰則認(rèn)為，作為一個(gè)全新的工作領(lǐng)域，排污權(quán)有償使用和交易涉及法律法規(guī)、財(cái)稅金融等各個(gè)方面，涉及國(guó)家多個(gè)部委協(xié)調(diào)工作，需要充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)、深入討論。
北京環(huán)境交易所相關(guān)負(fù)責(zé)人建議，由政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、確定總量、配額分配、執(zhí)法監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)，監(jiān)測(cè)核查由具有資質(zhì)的獨(dú)立第三方負(fù)責(zé)，交易和結(jié)算等應(yīng)該委托具有公信力的交易平臺(tái)具體實(shí)施，更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性工作。
而后環(huán)保法修訂草案于4月21日提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議繼續(xù)審議，草案進(jìn)一步加大環(huán)境違法責(zé)任，解決違法成本低的問(wèn)題。
加大違法責(zé)任 執(zhí)行按日計(jì)罰
草案：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令整改，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的市級(jí)需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
解讀：環(huán)保法草案此前的審議中對(duì)按日計(jì)罰已經(jīng)作出規(guī)定，但與此前相比，此次審議的草案在按日計(jì)罰的種類和數(shù)額上有所改變。
按照法律規(guī)定，對(duì)違法排放污染物的行為受到處罰的，都可以實(shí)行按日計(jì)罰。按日計(jì)罰的對(duì)象即為違法排放的污染物，處罰對(duì)象雖然已經(jīng)比較寬泛，但是地方政府仍然會(huì)對(duì)有一些排放的污染物無(wú)法處罰。全國(guó)人大法律委員會(huì)表示，此次審議的草案又進(jìn)一步規(guī)定給地方性法規(guī)放權(quán)，使地方性法規(guī)可以增加按日計(jì)罰的種類。
在此前審議中，還有不少代表反映，原來(lái)法律的處罰額比較低，而且都是具體數(shù)額，并且設(shè)定了處罰上限。
據(jù)悉，此次規(guī)定可以“按照原處罰額來(lái)進(jìn)行按日計(jì)罰”則突破了上限的限制。全國(guó)人大法律委員會(huì)表示，下一步在修改專門的法律時(shí)還要在這方面進(jìn)一步作出修改，這些有關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素來(lái)確定它的罰款額。
草案同時(shí)明確，在草案提出的按日計(jì)罰規(guī)定中的罰款處罰，要依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
環(huán)保部門可查封排污設(shè)施設(shè)備
草案：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。
解讀：據(jù)全國(guó)人大法律委員會(huì)介紹，環(huán)境保護(hù)部和一些地方提出，此前的環(huán)保法修訂草案關(guān)于可以依照法律法規(guī)查封、扣押違法排放污染物的設(shè)施、設(shè)備的規(guī)定過(guò)于原則，而目前有關(guān)污染防治的單行法律尚無(wú)相應(yīng)規(guī)定，建議環(huán)保法作出明確具體規(guī)定。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)教授曹明德表示，過(guò)去很多地方環(huán)保部門在查驗(yàn)違法行為的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)排污只能申請(qǐng)人民政府查封設(shè)備。對(duì)違法排污行為缺乏具體有效的措施，甚至由于不是公安部門，連讓對(duì)方出具身份證的權(quán)力都沒(méi)有，對(duì)方糊弄說(shuō)主管領(lǐng)導(dǎo)不在，環(huán)保部門也只能作罷。他認(rèn)為，新規(guī)讓環(huán)保部門在執(zhí)法中更有主動(dòng)性，能有力地遏制排污。
此外，草案明確了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位。規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。
草案還增加規(guī)定，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留，對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。
環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)暫停審批新項(xiàng)目
草案：未完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
解讀：此前審議的環(huán)保法草案規(guī)定，對(duì)超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上的環(huán)境保護(hù)主管部門可以進(jìn)行區(qū)域限批。
全國(guó)人大法律委員會(huì)表示，這次根據(jù)有關(guān)方面的意見(jiàn)，進(jìn)一步增加了重點(diǎn)污染物總量控制制度增加區(qū)域限批的約束性指標(biāo)。“沒(méi)有完成國(guó)家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，應(yīng)該暫停審批。”
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)教授曹明德認(rèn)為，“大氣十條”出臺(tái)后，環(huán)保部代表國(guó)務(wù)院與各地簽署了大氣治理的“軍令狀”，并表示要問(wèn)責(zé)，但并沒(méi)有法律上的具體規(guī)定。而此次，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為區(qū)域限批條件，將更有利于各地環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的完成。
曹明德說(shuō)：“據(jù)我了解，這一條規(guī)定是環(huán)保部特別提出要加上的，這條規(guī)定賦予環(huán)保部與各地對(duì)抗的底氣。”
全國(guó)人大法律委員會(huì)也表示，按照新規(guī)，根據(jù)環(huán)保部代表國(guó)務(wù)院和有關(guān)省份簽訂的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，如果地方在某一年或者某五年沒(méi)有達(dá)到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的話，也可以實(shí)行區(qū)域限批，各個(gè)地方政府達(dá)不到協(xié)議的話，這個(gè)區(qū)域的項(xiàng)目就不能上馬。（記者 鄒春霞）
