來源：第12期《環(huán)保產(chǎn)業(yè)》
隨著大氣、水、土壤治理計(jì)劃即將陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施，大規(guī)模環(huán)保投入的時(shí)代已經(jīng)來臨。向污染全面宣戰(zhàn)，錢從哪里來的問題從未如此緊迫。
日前，環(huán)境保護(hù)部門正在醞釀生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。筆者獲悉，根據(jù)內(nèi)部的相關(guān)任務(wù)分解，排污權(quán)交易、投融資體制改革、監(jiān)測(cè)社會(huì)化等熱點(diǎn)話題預(yù)計(jì)將會(huì)在2014年內(nèi)有所進(jìn)展。
環(huán)境資源、環(huán)境投入、環(huán)境管理都將借助市場(chǎng)化的力量，這無疑將給環(huán)保工作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來深刻變化。筆者欣喜于改革紅利繼續(xù)釋放的同時(shí)，也希望環(huán)保部門在進(jìn)行上述創(chuàng)新時(shí)，不要“閉門造車”，而是要多吸取國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，多聽取廣大產(chǎn)業(yè)界的心聲和意見，以更大的魄力，更加科學(xué)的設(shè)計(jì)，切實(shí)推進(jìn)改革。
排污權(quán)交易，排污許可、監(jiān)督管理等基礎(chǔ)要打牢
據(jù)一份內(nèi)部文件透露，環(huán)境主管部門希望加快建立排污權(quán)交易制度，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，形成激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)治污，降低社會(huì)減排成本。
其實(shí)，關(guān)于排污權(quán)交易，環(huán)保系統(tǒng)“蓄謀”已久。早在2007年左右，就開始了相關(guān)的地方試點(diǎn)工作。截止目前，我國(guó)已有10個(gè)省市先后開展了排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。包括國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部在內(nèi)的相關(guān)部委也一直在醞釀試點(diǎn)指導(dǎo)意見。
回顧美國(guó)的二氧化硫減排，其通過排污權(quán)交易的政策設(shè)計(jì)和實(shí)踐，減排量大、時(shí)間縮短，更重要的是，成本得到了極大優(yōu)化。但我國(guó)的試點(diǎn)工作顯然更多地將目標(biāo)放在了如何在保障總量控制的宏觀政策下為新建項(xiàng)目取得排放指標(biāo)上。
從嚴(yán)格意義上講，國(guó)內(nèi)試點(diǎn)省市，無論是對(duì)新老項(xiàng)目的排污權(quán)有償使用還是對(duì)新項(xiàng)目須通過競(jìng)價(jià)獲得排污權(quán)指標(biāo)的舉措，本質(zhì)上都還屬于排污指標(biāo)的有償分配，企業(yè)間的市場(chǎng)交易還沒有真正展開，且大部分交易價(jià)格采取政府調(diào)控的生成方式。
而我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)在一開始并沒有進(jìn)行系統(tǒng)的排污指標(biāo)分配，目前所謂的排污權(quán)交易，涉及的指標(biāo)在數(shù)量上非常有限，絕大多數(shù)來自于關(guān)停并轉(zhuǎn)和政府預(yù)留部分，供求也極不平衡，難以形成市場(chǎng)價(jià)格。
從國(guó)際實(shí)踐來看，無論是美國(guó)的二氧化硫還是國(guó)際上的二氧化碳，排污權(quán)交易成功的實(shí)踐目前都局限于大氣污染物排放領(lǐng)域。這與其污染源生產(chǎn)、排放特點(diǎn)等密切相關(guān)。而國(guó)內(nèi)試點(diǎn)則大多已擴(kuò)展至七項(xiàng)污染物，事實(shí)上卻并沒有做好相關(guān)研究工作，這種“平行復(fù)制”的模式勢(shì)必存在許多問題。
業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，排污權(quán)交易的實(shí)施要建立在以下基礎(chǔ)上：首先是排污權(quán)的系統(tǒng)分配和確權(quán)，這涉及到排污許可制度的全面科學(xué)落實(shí)；其次是與環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的、地區(qū)層面嚴(yán)格的污染物排放總量控制和削減；最后是嚴(yán)格準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)、計(jì)量和監(jiān)管。
上述這些工作都對(duì)現(xiàn)行環(huán)境管理的“軟硬件”建設(shè)提出了非常高的要求。特別是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)與排污許可制度，至今尚無可操作的政策落實(shí)，且已在前期的地方試點(diǎn)中飽受“詬病”，這或許是較建設(shè)國(guó)家級(jí)交易中心更為緊迫的事。
環(huán)保投融資機(jī)制改革，關(guān)鍵在于政策資金正確發(fā)揮杠桿效用
環(huán)境保護(hù)部規(guī)財(cái)司相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，隨著大氣、水、土壤治理計(jì)劃即將陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施，大規(guī)模環(huán)保投入的時(shí)代已經(jīng)來臨。向污染全面宣戰(zhàn)，錢從哪里來的問題從未如此緊迫。
眼下，從中央到環(huán)境主管部門，都希望通過健全環(huán)保投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，創(chuàng)新和加強(qiáng)政府環(huán)保投資，研究解決投入不足、效率不高等問題。這也是環(huán)境保護(hù)部今年啟動(dòng)的生態(tài)環(huán)保管理改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
筆者獲悉，相關(guān)政策研究項(xiàng)目已經(jīng)“開題”。內(nèi)容將包括建立環(huán)保投融資項(xiàng)目信息平臺(tái)，環(huán)保投融資咨詢服務(wù)試點(diǎn)等，研究建立環(huán)境保護(hù)基金的提法已經(jīng)在業(yè)內(nèi)引發(fā)反響。
相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者透露，在政策思路設(shè)計(jì)方面，需要回答兩個(gè)問題：一是財(cái)政投入的效率如何足額落實(shí)？如何提高效率？；二是怎么吸引大量社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域？
從當(dāng)前的提法看，從中央到地方都將注意力放在了后者。但筆者認(rèn)為，事實(shí)上，這兩個(gè)問題有著高度相關(guān)性，即財(cái)政投入只有發(fā)揮杠桿作用，吸引社會(huì)資本，才能實(shí)現(xiàn)其政策資金應(yīng)有的效率。
業(yè)內(nèi)專家表示，政策資金在大規(guī)模環(huán)境治理方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。發(fā)達(dá)國(guó)家在其治理高峰期，也由國(guó)家進(jìn)行了大量的投入，但沒有采取撥款的形式。
對(duì)于大氣治理，國(guó)家陸續(xù)投入大量資金，然而許多業(yè)內(nèi)企業(yè)家并不感到特別高興，他們表示，環(huán)境治理是持久戰(zhàn)，需要長(zhǎng)期、穩(wěn)定、持續(xù)的資金投入；同時(shí)，即使是政府資金投入，也應(yīng)該更多使用市場(chǎng)化的機(jī)制。
環(huán)境商會(huì)近年來一直在呼吁將國(guó)家層面分散在各個(gè)“口”的環(huán)保資金，整合成立環(huán)境基金。支持對(duì)象不是地方政府，而是治污項(xiàng)目和企業(yè)；治污形式不是直接撥款，而是以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、貼息，提供低息或無息貸款等方式，并讓資金可以滾動(dòng)起來，持續(xù)發(fā)揮作用。
相同數(shù)額的資金，使用方式、環(huán)節(jié)的不同將產(chǎn)生非常顯著的差異。比如，中央劃撥一億元資金支持地方生活污水處理設(shè)施建設(shè)，傳統(tǒng)方式是地方政府用這筆錢招標(biāo)工程，直接建設(shè)污水處理廠。那么，因?yàn)楹罄m(xù)地方財(cái)政的不確定性，不一定能夠保證設(shè)施的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)，而且新建污水廠同樣面臨著資金來源的問題。
但如果換個(gè)思路，將這筆錢作為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼基金，吸引企業(yè)投入建廠運(yùn)營(yíng)，而且要保證穩(wěn)定運(yùn)行、切實(shí)減排才能拿到錢。那么，同樣的一億元，可以分年度或者分散支出，不僅有效緩解了地方政府的資金壓力，而且大幅優(yōu)化了減排效果，同時(shí)，大量的社會(huì)資本得以進(jìn)入。
地方政府資金壓力、環(huán)境治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的“三贏”，這是科學(xué)政策設(shè)計(jì)能夠帶來的效果，這在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)得到了驗(yàn)證。在其中，政策資金沒有越俎代庖，直接去做市場(chǎng)可以做的事情，而是重點(diǎn)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)保障作用，有效消除社會(huì)資本的后顧之憂，為其進(jìn)入創(chuàng)造了暢通渠道。
筆者相信，天生逐利的資本不會(huì)因?yàn)檎邔拥倪汉榷M(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。因此，在環(huán)保投融資政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先摸清楚資本與環(huán)保之間的“玻璃門”在哪里，政策和政策性的投入可以發(fā)揮什么樣的作用，在此基礎(chǔ)上再對(duì)現(xiàn)有體系進(jìn)行重新規(guī)劃和梳理。與此同時(shí)，要多聽環(huán)保產(chǎn)業(yè)界的意見，而不是將政策研究局限于環(huán)保部門系統(tǒng)內(nèi)。
環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化改革 自己動(dòng)手更需決心
據(jù)悉，環(huán)保系統(tǒng)將通過培育和引導(dǎo)社會(huì)環(huán)境檢測(cè)力量，促進(jìn)社會(huì)環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化，有效服務(wù)環(huán)境管理。
鼓勵(lì)社會(huì)化監(jiān)測(cè)服務(wù)發(fā)展，屬于“自下而上”的改革。此前，在山東、四川、江蘇、云南等地已經(jīng)開展了相關(guān)實(shí)踐。有些是地方政府向企業(yè)購買監(jiān)測(cè)服務(wù)，有些是地方政府還聘請(qǐng)了第三方監(jiān)測(cè)企業(yè)，對(duì)購買監(jiān)測(cè)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，這已和發(fā)達(dá)國(guó)家做法接近。
其中，研究制定推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化的指導(dǎo)性意見將被提上日程，屆時(shí)一些操作性問題將得到明確和規(guī)范。比如，現(xiàn)有監(jiān)測(cè)工作領(lǐng)域引入社會(huì)化服務(wù)的范圍，政府購買監(jiān)測(cè)服務(wù)的方式、定價(jià)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定辦法和日常監(jiān)管機(jī)制，信息公開等。
另外，現(xiàn)有由國(guó)家投入建設(shè)管理的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)，也將是下一步探索的方向。在探索國(guó)家環(huán)境空氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)直管站第三方運(yùn)行維護(hù)模式方面，環(huán)保部門將研究制定第三方運(yùn)行管理辦法和質(zhì)控管理辦法，其后將進(jìn)行相關(guān)選址和論證，并通過組織招投標(biāo)來確定服務(wù)企業(yè)。
從某種意義上，監(jiān)測(cè)社會(huì)化服務(wù)的政策機(jī)制創(chuàng)新具備更加鮮明的改革意味。將自身職權(quán)逐步讓渡，屬于環(huán)保部門自己“動(dòng)刀割肉”，因而在地方實(shí)踐時(shí)，就遭遇了來自系統(tǒng)內(nèi)部的爭(zhēng)議和阻力。但據(jù)筆者了解，這項(xiàng)改革已經(jīng)得到了環(huán)境主管部門決策層的認(rèn)可，加上地方實(shí)踐已小有所成，因此推廣已是大勢(shì)所趨。
