●大多數(shù)發(fā)展中國家并未建立起有利于政策環(huán)評的體制機制，評價的技術(shù)手段也不足，政策環(huán)評有效性不高，因此發(fā)展中國家的政策環(huán)評，應(yīng)側(cè)重于制度的建構(gòu)和完善。
●歐盟的經(jīng)驗表明，政策制定的法律基礎(chǔ)、政策目標、目標對象、實施手段、時間安排、成本和收益等內(nèi)容在政策草案中明晰后，有效的評價才能啟動，但我國在上述關(guān)鍵點上含糊不清。
●加強政府各部門的合作交流是開展政策環(huán)評的基礎(chǔ)。在此過程中，要明確政策制定方的主導(dǎo)權(quán)，同時明確其責任，保證權(quán)責統(tǒng)一。環(huán)保部門作為重要的環(huán)境關(guān)切方，應(yīng)參與到政策環(huán)評乃至政策制定的過程中，不僅發(fā)揮智囊作用，還要起到監(jiān)督作用。
●我國作為發(fā)展中國家，政策環(huán)評的制度體系還不完善，有利于政策環(huán)評的氛圍尚未形成，因此政策環(huán)評的制度構(gòu)建就更為迫切。
政策環(huán)評是通過評價政策的資源和環(huán)境影響，促使政策制定和實施的全過程符合可持續(xù)的要求。早在本世紀初制定《環(huán)境影響評價法》時，就有將政策環(huán)評入法的動議，但由于相關(guān)部門阻力較大，而未能入法。2012年開始修訂《環(huán)境保護法》時，政策環(huán)評也被提出，但在前兩輪審議中，并未進入草案。直到第三輪審議才增加了相關(guān)規(guī)定。
2014年4月24日，全國人大常委會投票通過的新《環(huán)境保護法》第14條規(guī)定，“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”
當日全國人大常委會在新聞發(fā)布會中的解釋為：“這里沒有政策環(huán)評的概念，《環(huán)境保護法》規(guī)定對規(guī)劃和建設(shè)項目要進行環(huán)境影響評價。在這次修改的過程中有一些意見提出，國務(wù)院有關(guān)部門和省級地方人民政府在制定經(jīng)濟和技術(shù)政策的時候，也要考慮對環(huán)境造成的影響，要充分地聽取有關(guān)專家和各有關(guān)部門的意見，使我們經(jīng)濟和技術(shù)的政策能夠符合環(huán)境保護的要求。”可見，雖然政策環(huán)評的大門已開，但具體實施還有待深化和推動。
政策環(huán)評怎么做?
政策環(huán)評實質(zhì)上是政策制定和實施的一個有機組成部分。因此，從政策制定和實施的全過程來看，政策環(huán)評主要包括政策實施后的環(huán)境評價、政策環(huán)境影響預(yù)測評價和側(cè)重制度建構(gòu)的政策環(huán)評3種模式。
政策實施后的環(huán)境評價，是在政策實施一段時間后，對政策的實施進展、目標達到性及其社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響進行評價。評價結(jié)果不僅是對政策的反思和評價，也為政策調(diào)整提供支撐。政策實施后的評價工作在國內(nèi)外都較豐富，例如我國近年來就開展了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的中期評估、國家環(huán)境保護規(guī)劃的實施評估、一些法律法規(guī)的立法后評估等。
這類評價的框架也較多，其中一個較為實用的是將評價分為政策體系和政策效應(yīng)評價兩方面。政策體系評價可分為對政策的認知、規(guī)范和管制3個方面進行評價。認知方面是評價政策體系是否理清了對環(huán)境問題發(fā)生的原因、影響、后果和解決方案等;規(guī)范方面是評價政策體系是否建立起了共識、規(guī)范和原則;而管制方面是要評價管理方法和手段的合理性、可操作性、執(zhí)行力度等。對政策效應(yīng)的評價也可分為政策目標對象的行為改變和實際的環(huán)境效應(yīng)兩方面。前者是要評價政策實施是否調(diào)整了目標對象的行為，例如是否安裝排污設(shè)施、實施新的管理模式等;而后者是評價在目標對象行為改變的基礎(chǔ)上的資源環(huán)境效應(yīng)，例如排污量或環(huán)境質(zhì)量的變化情況。當然，除了環(huán)境效應(yīng)，經(jīng)濟和社會效應(yīng)也應(yīng)綜合評價。
政策影響預(yù)測評價是在政策制定時，預(yù)測和比選多個政策可選方案的社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響，并優(yōu)選政策方案，以輔助決策。歐盟委員會早在本世紀初就要求在提出法律或政策草案時，必須進行社會、經(jīng)濟和環(huán)境影響評價。更新后的《影響評價導(dǎo)則》(2009年)將評價主要分為識別問題、制定政策目標、設(shè)計政策可選方案、分析政策可選方案的影響、比較政策可選方案，以及制定政策監(jiān)測和評估框架等6步。其中，多個合理的可選方案比選是評價的核心。對政策可選方案的影響分析，首先要按照經(jīng)濟、社會和環(huán)境3方面進行篩查，再定性分析影響發(fā)生的可能性、強度和性質(zhì)，對于定性分析出最顯著的影響，再運用定量或模型方法分析�！队绊懺u價導(dǎo)則》要求公眾參與貫穿評價全過程，形式可自定，但必須滿足5個最低標準，包括公眾參與要提供清晰的、簡潔的和包含所有必須信息的文檔;要咨詢所有相關(guān)群體;要保證充分的公開，使目標群體知曉;要有充分的公眾參與時間，一般最短8周;要公布公眾參與結(jié)果，報告其使用情況，感謝并反饋給參與者。
世界銀行《政策環(huán)評和行業(yè)變革—概念模型與操作導(dǎo)則》(2011年)一書認為，大多數(shù)發(fā)展中國家并未建立起有利于政策環(huán)評的體制機制，評價的技術(shù)手段也不足，政策環(huán)評的不確定性大，有效性不高，因此發(fā)展中國家的政策環(huán)評，應(yīng)側(cè)重于制度的建構(gòu)和完善。
世界銀行提出的政策環(huán)評主要包括4個部分。一是通過現(xiàn)狀分析和利益相關(guān)者分析，了解政策范圍內(nèi)主要的資源環(huán)境問題，識別出利益相關(guān)者，以及各類利益相關(guān)者在政策體系中的地位、對政策的態(tài)度和影響力、受到政策的影響程度等。二是通過各利益相關(guān)者的對話機制，進行廣泛的協(xié)商和妥協(xié)，篩選出需要優(yōu)先考慮的環(huán)境問題及其排序。三是分析現(xiàn)在的體制機制(包括政策、體制、法律、管理和能力等)在處理優(yōu)先環(huán)境問題方面的差距，預(yù)測新政策能否彌補這些差距，利益相關(guān)者對新政策的反應(yīng)等的制度和能力分析，以及分析政策環(huán)評的結(jié)果與政治體制、制度背景、風俗習慣、歷史背景、社會結(jié)構(gòu)、分配制度等的適應(yīng)性的政治經(jīng)濟分析。四是形成政策環(huán)評建議，建議不僅應(yīng)包含政策、體制、法律、管理和能力建設(shè)等方面的內(nèi)容，還應(yīng)該包含有政策實施后的短期、中期乃至長期的監(jiān)測指標和目標等，并應(yīng)將建議反饋給利益相關(guān)者。
實施政策環(huán)評有哪些難點?
雖然新修訂的《環(huán)境保護法》已經(jīng)有了相關(guān)的規(guī)定，但政策環(huán)評在我國的實施還面臨著一些困難。
首先，政策環(huán)評規(guī)定不強力。雖然政策環(huán)評的相關(guān)規(guī)定首次入法，但類似要求卻非首次。《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見(國發(fā)〔2010〕33號)》中要求：“凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估。”《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)環(huán)境保護部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國辦發(fā)〔2008〕73號》，也賦予了環(huán)境保護部“受國務(wù)院委托對重大經(jīng)濟和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟開發(fā)計劃進行環(huán)境影響評價，對涉及環(huán)境保護的法律法規(guī)草案提出有關(guān)環(huán)境影響方面的意見”的職責。但這些規(guī)定并未推動政策環(huán)評工作的廣泛開展，《環(huán)境保護法》雖然有更高的法律效力，但政策環(huán)評能否充分有效地實施還有待觀察。例如，《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》生效后，諸如城市總體規(guī)劃、林業(yè)相關(guān)規(guī)劃等具有重大資源環(huán)境影響的規(guī)劃，都應(yīng)開展規(guī)劃環(huán)境影響評價，但至今仍有部分規(guī)劃未能按照相應(yīng)的深度要求開展。
其次，政策環(huán)評對象不清晰。政策環(huán)評的對象是政策，但我國的政策體系復(fù)雜多樣，評價對象并不明確。雖然我國基本理清了法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等法律法規(guī)體系，以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、地方規(guī)劃和部門規(guī)劃(以5年規(guī)劃為主)等規(guī)劃的兩套政策體系，但仍然有眾多政策以法規(guī)性文件、規(guī)范性文件，甚至是通知、會議紀要等紅頭文件的形式出臺，政策的等級和種類復(fù)雜多樣。此外，各部門、各地區(qū)由于權(quán)責劃分不清等問題，部門或地區(qū)間政策不協(xié)調(diào)的情況比比皆是。在政策體系這一評價對象本身還有待梳理的背景下，政策環(huán)評的難度可想而知。
第三，政策環(huán)評氛圍不濃厚。我國政策主導(dǎo)部門在政策環(huán)評方面的阻力大于推動。歐盟的經(jīng)驗表明，政策制定的法律基礎(chǔ)、政策目標、目標對象、實施手段、時間安排、成本和收益等內(nèi)容在政策草案中明晰后，有效的評價才能啟動，但我國政策制定部門往往在上述關(guān)鍵點上含糊不清。政策制定部門和環(huán)境保護部門之間的權(quán)責不清，也催生了“政策環(huán)評是環(huán)境保護部門爭權(quán)”的錯誤感觀。此外，由于現(xiàn)階段政策制定和實施主要還是政策主導(dǎo)部門的自留地，其他部門、社會組織、媒體、專家乃至公眾既難以獲得信息，更遑論有效的參與和推動。總體來看，我國推動政策環(huán)評有效實施的體制機制、制度安排和社會氛圍并未形成。
第四，政策環(huán)評經(jīng)驗不豐富。由于不確定性大，且可資借鑒的經(jīng)驗缺乏，政策環(huán)評的難度較大。僅有少數(shù)國家有政策環(huán)評的規(guī)定和經(jīng)驗，例如聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟社會委員會牽頭制定的《戰(zhàn)略環(huán)評議定書》只是規(guī)定：“加入該議定書的國家應(yīng)該盡力在合適的程度上，對有顯著環(huán)境影響的政策和立法進行環(huán)評。”而我國在政策環(huán)評領(lǐng)域僅有一些經(jīng)驗總結(jié)和個別案例研究，環(huán)境工程評估中心今年開展了城鎮(zhèn)化政策環(huán)評等的試點研究。總體上來看，政策環(huán)評方法和經(jīng)驗的不足，一方面要求我國盡快開展探索和實踐并積累經(jīng)驗;另一方面也在事實上給政策環(huán)評工作的開展帶來了消極影響。
如何推動實施政策環(huán)評?
《環(huán)境保護法》修訂通過，使得政策環(huán)評已經(jīng)聽見了樓梯響，但能否下到樓梯落地，還需要積極的探索和實踐。
首先，宣傳政策環(huán)評理念，激勵政策主導(dǎo)部門開展政策環(huán)評。伴隨著我國環(huán)境保護形勢的嚴峻和生態(tài)文明建設(shè)的新要求，環(huán)境保護工作受到了社會各界的重視，環(huán)境問題也日益與國際問題、社會問題、發(fā)展問題等交織在一起，已經(jīng)是各政策制定部門實質(zhì)上回避不了的問題。因此，我國應(yīng)大力宣傳政策環(huán)評的理念，包括環(huán)境保護要納入到政策的制定和實施、發(fā)展和保護密不可分、政策環(huán)評的目的是為了制定更好的政策等，努力消除政策制定者的疑慮和誤解，特別是認為環(huán)評僅僅是手續(xù)、是限制、是門檻等方面的誤解，激勵政策主導(dǎo)部門開展政策環(huán)評。
其次，推動政府部門合作，協(xié)調(diào)政策主導(dǎo)和環(huán)保部門的權(quán)責。我國政府部門之間的合作交流水平較低，部門分割、權(quán)責不清、爭權(quán)奪利等現(xiàn)象較明顯，政出多門、政策之間相互矛盾的現(xiàn)象并不鮮見，因此加強政府各部門的合作交流是開展政策環(huán)評的基礎(chǔ)。在此過程中，要明確政策制定方的主導(dǎo)權(quán)，同時要明確其責任，保證權(quán)責統(tǒng)一。而環(huán)保部門作為重要的環(huán)境關(guān)切方，應(yīng)參與到政策環(huán)評乃至政策制定的過程中，不僅發(fā)揮智囊作用，還要起到監(jiān)督作用。當然，僅靠環(huán)保部門的參與和推動，力量是有限的，全社會利益相關(guān)者的共同參與才是有效的政策環(huán)評的保障，而環(huán)保部門可以積極推動公眾參與的進程。
第三，探索政策環(huán)評模式，同步推進政策影響預(yù)測評價、政策實施后評價和政策環(huán)評的制度建構(gòu)。3類政策環(huán)評模式在政策制定和實施的全過程中各有側(cè)重且互為補充，應(yīng)同步推進。完全的新政策很少，大多數(shù)政策都是通過變革的形式延續(xù)發(fā)展，因此政策實施后的環(huán)境評價既是對政策制定和實施的回顧和反思，又是新政策環(huán)境影響預(yù)測的基礎(chǔ)。而我國作為發(fā)展中國家，政策環(huán)評的制度體系還不完善，有利于政策環(huán)評的氛圍尚未形成，因此政策環(huán)評的制度構(gòu)建就更為迫切，特別是要明確政策環(huán)評的主體、政策環(huán)評與政策制定和實施的關(guān)系、評價程序、公眾參與等方面的內(nèi)容。
第四，選擇試點政策領(lǐng)域，盡快推動和開展政策環(huán)評工作。世界銀行的經(jīng)驗表明，政策環(huán)評雖然有一般的程序，但卻與國情因素密切相關(guān)，一國的經(jīng)驗難以簡單地套用到另一國。大量和豐富的政策環(huán)評經(jīng)驗是有效的政策環(huán)評的基礎(chǔ)，而我國在這方面薄弱。同時，可持續(xù)發(fā)展的理念又要求我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以符合生態(tài)文明的要求，這些都要求我國應(yīng)該盡快開展政策環(huán)評試點工作，特別是在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化、減貧、能源、海洋等與資源環(huán)境密切相關(guān)的政策領(lǐng)域。開展政策環(huán)評工作，才能逐漸積累經(jīng)驗和案例，逐步構(gòu)建適合我國的政策環(huán)評理論和方法體系，為我國的環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展提供保障。
作者：朱源 環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心
