特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目隨著一期成熟運(yùn)作以及負(fù)荷相對(duì)飽和，二期甚至三期項(xiàng)目的投資人遴選、產(chǎn)品價(jià)格的商定等環(huán)節(jié)，都為此類后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施埋下不確定因素。
文/王碧波（原濟(jì)邦咨詢公司高級(jí)法務(wù)顧問）
自市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化改革以來，地方政府采特許經(jīng)營(yíng)的模式，引入兼具投資及運(yùn)營(yíng)能力的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體的實(shí)踐相對(duì)比較成熟。但另一方面，實(shí)施較早的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在后續(xù)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的新問題值得我們反思，特別是隨著一期項(xiàng)目的成熟運(yùn)作以及負(fù)荷相對(duì)飽和，二期甚至三期項(xiàng)目的運(yùn)作越來越多被提上日程，各期項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施如何更好地銜接，便成為實(shí)務(wù)操作的關(guān)注點(diǎn)。
投資人的遴選是后期項(xiàng)目實(shí)施的首要問題。原建設(shè)部126號(hào)文自實(shí)施以來，作為市政特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)內(nèi)的“憲法性”文件，在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施中發(fā)揮了重要的指引作用。此后，很多地方政府以此為綱，出臺(tái)有地方性特許經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)性文件。目前涉及特許經(jīng)營(yíng)的文件均要求通過公開、公正和公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇特許經(jīng)營(yíng)者，為保障公共利益，這樣的立法理念是顯然的。但這樣的理念在后期項(xiàng)目操作中予以貫徹執(zhí)行的話卻存有一定障礙。
在目前我國(guó)的項(xiàng)目報(bào)建體系下，后續(xù)各期項(xiàng)目甚至當(dāng)期項(xiàng)目的提標(biāo)改造都是作為獨(dú)立項(xiàng)目予以報(bào)批的。也就是說，在目前的機(jī)制下，如果啟動(dòng)二期項(xiàng)目，該二期項(xiàng)目從實(shí)施操作上是獨(dú)立的項(xiàng)目，但事實(shí)上二期項(xiàng)目與一期項(xiàng)目往往有著不可割舍的聯(lián)系。例如，兩期項(xiàng)目不可避免會(huì)有公用設(shè)施部分，在提標(biāo)改造項(xiàng)目中則更為明顯，提標(biāo)改造可能僅是在現(xiàn)有項(xiàng)目設(shè)施的基礎(chǔ)之上，增加不能獨(dú)立產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的若干構(gòu)筑物。如果二期項(xiàng)目嚴(yán)格按照前述理念公開招募特許經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于公用設(shè)施部分的使用需要在兩個(gè)特許經(jīng)營(yíng)者之間構(gòu)建協(xié)議關(guān)系，而由于一期項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者天然的先入優(yōu)勢(shì)，此協(xié)議關(guān)系不可避免存在著先天性的“不平等”，且這個(gè)“先天不足”的協(xié)議關(guān)系要維系相對(duì)較長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期。此外，兩個(gè)特許經(jīng)營(yíng)者分別運(yùn)營(yíng)兩期項(xiàng)目，不能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)上的規(guī)模效應(yīng)，運(yùn)行成本上比一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)兩期項(xiàng)目要高很多，與此相對(duì)應(yīng)，政府方的監(jiān)管成本也相應(yīng)提高。
基于上述原因，很多地方政府在選擇后期項(xiàng)目投資人時(shí)，往往會(huì)選擇直接和一期項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者以一對(duì)一直接談判的方式操作二期項(xiàng)目。但是，這不可避免存在一個(gè)政策上的“依據(jù)不足”問題。此外，在這種一對(duì)一的談判中，由于特許經(jīng)營(yíng)者既定，政府在談判中很難獲得優(yōu)勢(shì)或?qū)Φ鹊牡匚�。地方政府在二期談判中為保障公共利益，甚至�(xí)A(yù)設(shè)前提：如果二期項(xiàng)目談判破裂，則終止一期項(xiàng)目，兩期項(xiàng)目再捆綁招募特許經(jīng)營(yíng)者。但這樣的預(yù)設(shè)前提很難付諸實(shí)施，因?yàn)檎畣畏矫娼K止特許經(jīng)營(yíng)合同會(huì)面臨一期項(xiàng)目協(xié)議中約定的高額違約金，而這恰恰是目前投資者在特許經(jīng)營(yíng)談判中最為關(guān)注的條款，通常條款約定都比較嚴(yán)苛。此外，重新招募特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)間成本和資金成本也是需要政府部門考慮的因素。
假設(shè)前面所述環(huán)節(jié)都相對(duì)順暢，政府通過直接一對(duì)一的談判，確定一期項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)者作為后續(xù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者，談判大部分都相對(duì)順利，政府方會(huì)面臨下一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的關(guān)鍵因素——公共產(chǎn)品的價(jià)格。
如前所述，為了避免出現(xiàn)兩期項(xiàng)目擁有兩個(gè)特許經(jīng)營(yíng)者的局面，政府直接確定前期項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)后續(xù)項(xiàng)目，在這樣的邏輯假設(shè)下，不可避免需要將兩期項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期設(shè)為同期終止，以符合兩期項(xiàng)目總是一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)者的預(yù)設(shè)。也就是說，相應(yīng)將二期特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期設(shè)定為一期特許經(jīng)營(yíng)期的剩余期限，在總投資額既定、投資人要求的投資回報(bào)率既定的情況下，相對(duì)較短的特許經(jīng)營(yíng)期將體現(xiàn)為較高的公共產(chǎn)品價(jià)格，這又是政府方以及公眾所不愿接受的。
似乎討論下來，這個(gè)命題難以破解。個(gè)人認(rèn)為，可以試圖從以下幾個(gè)方面來解題：
首先從制度層面上，應(yīng)明確以公開遴選特許經(jīng)營(yíng)者為原則，以直接確定為例外，為避免政策上的“鉆空子”，應(yīng)對(duì)例外情形的前提預(yù)設(shè)作嚴(yán)格規(guī)定，從而保證后續(xù)項(xiàng)目直接確定投資者的政策合規(guī)性。
從項(xiàng)目的前期實(shí)施環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的可行性研究工作，避免可行性研究重近期輕遠(yuǎn)期的弊病，以科學(xué)的方法和手段對(duì)遠(yuǎn)期項(xiàng)目做出合理預(yù)測(cè)與安排，從而確保政府方具體實(shí)施項(xiàng)目時(shí)具有一定的前瞻性。
從具體項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)，建議政府方在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)對(duì)遠(yuǎn)期項(xiàng)目作“適度捆綁”，比如招募投資人時(shí)考慮其遠(yuǎn)期投資運(yùn)營(yíng)能力，以及在項(xiàng)目協(xié)議中對(duì)遠(yuǎn)期項(xiàng)目實(shí)施做出具有一定約束性的安排等。協(xié)議中的接口安排，比如政府方關(guān)注的價(jià)格以及投資人關(guān)注的投資回報(bào)問題，可以在協(xié)議中安排銜接條款，比如未來遠(yuǎn)期項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，對(duì)于兩期項(xiàng)目從整體上予以考慮財(cái)務(wù)事項(xiàng)，對(duì)前期協(xié)議中既定財(cái)務(wù)事項(xiàng)留有調(diào)整空間。
文末以一個(gè)相對(duì)題外之話結(jié)束，在后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施中，政府方在積累了數(shù)年特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后，以當(dāng)前眼光來看前期操作的項(xiàng)目協(xié)議，通常會(huì)認(rèn)為相對(duì)不夠成熟，從而會(huì)有借助二期項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)一期項(xiàng)目協(xié)議予以補(bǔ)充修約的訴求。而這通常會(huì)遭到投資者的反彈，投資者通常會(huì)堅(jiān)持兩期項(xiàng)目相對(duì)獨(dú)立予以排斥。筆者認(rèn)為，協(xié)議關(guān)系從來不是相互對(duì)立的，尤其是對(duì)于履約期限長(zhǎng)達(dá)二三十年的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議雙方秉持誠(chéng)信原則及合作原則，建立在公平公正基礎(chǔ)之上的協(xié)議才能保證后續(xù)雙方的良好履約，而良好的履約方能真正保證投資者的投資利益以及公眾的公共利益。
