在近日舉行的2014（第八屆）環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)論壇上，住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹，我國城市污水處理率已達到87%，但村莊的污水處理率只有8%。
據(jù)悉，農(nóng)村生活污水排放量約占我國生活污水總排放量的一半以上，是我國主要流域水污染的重要因素。當前，急需打破農(nóng)村生活污水運營管理的困局，走適合我國國情的農(nóng)村污水處理之路。
農(nóng)村生活污水處理陷入困局
農(nóng)村生活污水處理本是一件好事，但在很多地方變成了煩心事，究其原因是經(jīng)濟賬不好算：一方面，建設(shè)投入和后續(xù)的管理維護投入需要大量資金，政府幾乎承擔了從規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)運營到管理維護的絕大部分責任和負擔，且處理率越高，財政壓力也越大；另一方面，實際處理效果并不理想，低效運營甚至失效現(xiàn)象普遍存在，造成嚴重的資源浪費。
在諸多成本中，最令地方政府頭疼的是長期的管理運營成本。這是因為，當前農(nóng)村生活污水處理投入機制中存在明顯的重建設(shè)、輕管理傾向：建設(shè)成本可以通過項目申報等方式，逐級爭取財政撥款投入，可以實現(xiàn)國家投入一點、省市配套一點、地方政府分擔一點的方式進行。但是，管理運營成本絕大多數(shù)需要基層政府自行解決。這對經(jīng)濟發(fā)展水平較低的農(nóng)村地區(qū)而言，如果缺乏合理的成本分攤機制，財政包袱比較重。
據(jù)調(diào)查，在上海青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)，一個不到400戶的農(nóng)村生活污水處理設(shè)施，盡管技術(shù)工藝屬于低成本的，一年的管理運營成本依然達到15.4萬元左右，其中約50%是日常維護的支出。這部分成本由區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)按1：1分擔。按照金澤鎮(zhèn)30個行政村計算，如果全部普及農(nóng)村生活污水處理設(shè)施，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年的投入將達到250萬元左右。這對位于上海市飲用水水源保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展受到較大限制的金澤鎮(zhèn)而言，財政投入的壓力始終存在。另據(jù)測算，全國農(nóng)村生活污水排放量約為2300萬噸/天，以農(nóng)村污水處理運營費用0.8~1.0元/噸計算，每年的管理維護成本將達到67億~84億元。這部分費用基本上都由縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔。這在很大程度上影響了地方政府推進農(nóng)村生活污水處理的積極性。
盡管政府幾乎包攬了所有的責任，但是作為直接受益方的村民卻并不領(lǐng)情。大多數(shù)農(nóng)民搞不清楚農(nóng)村污水處理設(shè)施的運行狀況，也不關(guān)心它是不是發(fā)揮了作用，更不明白處理成本的高低，只知道“政府工程政府會管”。據(jù)調(diào)查，在上海郊區(qū)，工程建設(shè)運營過程中村民的配合度并不高，許多工程在占地選址、污水管網(wǎng)鋪設(shè)以及后期維護中，均曾因為村民不配合而產(chǎn)生額外成本。這在污水納管方面表現(xiàn)得更為明顯，即使收集管網(wǎng)已經(jīng)接入廚衛(wèi)，村民依然延續(xù)著過去的生活方式，洗菜、洗衣服等產(chǎn)生的廢水直接排入河溝。
村民和村集體不配合所引發(fā)的另一個問題，是長效管理運營的成本大幅上升。許多地區(qū)以政府購買服務(wù)的方式，將農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的管理運營外包給相關(guān)企業(yè)負責。隨之而來的問題是，誰來對相關(guān)企業(yè)進行監(jiān)督？我國水務(wù)市場尚處于起步階段，政府與相關(guān)企業(yè)之間本身存在千絲萬縷的聯(lián)系。依靠政府監(jiān)督，無論是突擊檢查還是不定時抽查，都很難真正發(fā)揮作用。而且，面對遍布農(nóng)村的各個工程點，政府有效監(jiān)管的成本非常高。
明確農(nóng)民和村集體責任
出現(xiàn)農(nóng)村生活污水處理困境的原因，很大程度上是由于在農(nóng)村生活污水處理推進過程中，相關(guān)主體的責任和邊界沒有明晰界定。我國目前過度依賴政府的行政主導(dǎo)作用，而將直接的利益相關(guān)主體——農(nóng)民和村集體排除在決策、建設(shè)、管理和監(jiān)督機制之外。
從經(jīng)濟屬性看，農(nóng)村生活污水處理介于公共物品和私人物品之間。一方面，農(nóng)村生活污水處理有利于改善農(nóng)村的水環(huán)境，也能夠加強區(qū)域的各種生態(tài)服務(wù)功能，對區(qū)域景觀、食品安全乃至生態(tài)安全都具有重要意義。并且，污水處理服務(wù)是基本公共服務(wù)的重要組成部分，政府有責任為廣大農(nóng)民提供清潔、安全的水環(huán)境，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。另一方面，農(nóng)民既是農(nóng)村水污染的受害者，也是污染者，同時是生活污水處理的主要受益者，無論從污染者付費還是從受益者付費的角度看，農(nóng)民都應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。
責任的明確界定和合理分擔，是農(nóng)村生活污水處理穩(wěn)步推進的根本前提。在發(fā)達國家，政府、市場和個人在農(nóng)村生活污水處理方面均承擔相應(yīng)的責任。對個人用戶而言，除了承擔小部分建設(shè)成本外，普遍需要承擔運營費用。其主要形式有3類：
一是繳納污水處理費。發(fā)達國家城鄉(xiāng)之間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異不大，農(nóng)村用戶一般都繳納生活污水處理費。對于收入較低的地區(qū)，政府也提供經(jīng)濟支持，但僅限于使其污水處理支出下降到用戶可承擔的范圍之內(nèi)。例如，美國馬薩諸塞州為農(nóng)村用戶減免3年共4500美元的稅收，用于支付分散污水系統(tǒng)的維修費用；歐盟則按城鎮(zhèn)居民標準的30%向農(nóng)村用戶收取污水處理費。
二是購買專業(yè)公司的服務(wù)。發(fā)達國家水務(wù)服務(wù)市場比較完善，農(nóng)村用戶可以自行購買各類專業(yè)化服務(wù)。例如，意大利對于無法接上排污管道的農(nóng)戶，采取建立污水處理池的方式，由服務(wù)公司定期來進行清理并收取一定費用。
三是由用戶自行管理維護。這一方式在早期比較普遍，并在發(fā)展過程中形成了比較完善的標準和監(jiān)管機制。除了一些生態(tài)敏感區(qū)域外，美國農(nóng)村污水治理更重視用戶的自覺性。如在克蘭伯里萊克村，用戶需要花費15美元購買為期3年的污水處理許可執(zhí)照，并按標準處理污水，違反處理規(guī)定的用戶將會被處以每天1000美元的罰款或是最高為90天的社區(qū)勞動作為懲罰。
選擇適合我國的農(nóng)村污水處理方式
打破農(nóng)村生活污水長效管理運營的困局，根本在于明確相關(guān)主體的責任，尤其要充分調(diào)動農(nóng)民和村集體組織的積極性，使之真正把生活污水處理當作一件與自身利益密切相關(guān)的事情。
我國一些地方曾嘗試對村民和村集體收取農(nóng)村生活污水處理費，但是效果并不理想。一方面，農(nóng)村生活污水處理的排他性很弱，并不能因為誰不繳費就將誰家的生活污水排除在外。這樣一來，村民無論繳不繳費都可以享受同樣的服務(wù)。另一方面，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低，在缺乏農(nóng)民和村集體充分參與的情況下，收費并不能解決農(nóng)民的積極性問題，反而會讓農(nóng)民覺得這是政府強加的成本，產(chǎn)生更加強烈的抵制情緒。
針對當前我國農(nóng)村的現(xiàn)狀，要解決農(nóng)村生活污水處理的問題，必須找到合適的方式。
首先，必須讓農(nóng)民和村集體擁有真正的話語權(quán)，能夠在規(guī)劃設(shè)計、決策、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮主體作用。要充分發(fā)動群眾、組織群眾，通過宣傳、教育等多種渠道，使之充分意識到農(nóng)村生活污水處理并不是政府要做，而是村民自己要做。同時，在設(shè)計方案時，充分征求農(nóng)民和村集體的意見，在方案選擇、設(shè)施維護、選址等方面，讓農(nóng)民選擇適合自己的模式。
其次，將日常管理維護與專業(yè)維護分開，以村民和村集體為主體承擔長期的日常管理維護責任。巡查、除草、清淤等工作并不需要多少專業(yè)技術(shù)，但需要較大的人工投入，一般村民完全可以勝任，并以工代酬。這樣至少可以將管理運營的成本削減50%，反過來也能激勵村民在建設(shè)初期更多地參與到方案的比選過程中，促使方案的設(shè)計能充分考慮長效管理運營的成本控制等問題。將日常管理維護與專業(yè)維護分開，還可以使專業(yè)服務(wù)公司簡單的人工成本大幅度下降，更加專注于監(jiān)測、維護等工程技術(shù)領(lǐng)域，不斷優(yōu)化服務(wù)模式。另外，日常管理維護與專業(yè)維護分開，可以使設(shè)施的運營維護責任與監(jiān)管責任分開。除了日常管理維護的責任外，村民也成為專業(yè)維護的監(jiān)管者，能以更低的成本實現(xiàn)更有效的監(jiān)管。實際上，這一模式已在日本農(nóng)村地區(qū)得到廣泛應(yīng)用。
第三，地方政府責任應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向監(jiān)督、引導(dǎo)、規(guī)范等方面。應(yīng)根據(jù)實踐經(jīng)驗，總結(jié)歸納農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的長效管理標準和規(guī)范，并對各村和專業(yè)服務(wù)公司的管理情況進行定期監(jiān)督和考核�？梢圆扇∫元劥a的方式，對管理運營較好的農(nóng)村，根據(jù)污水處理量、運行周期、有效報修次數(shù)等情況給予獎勵，以補貼村民在日常管理維護方面的人工投入。這既能確保農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的長效運轉(zhuǎn)，又可以提高村民和村集體管理維護的積極性，逐步提高村民的日常管理水平和環(huán)境保護認識。
