2014-07-30
中國水利水電科學(xué)研究院總工程師、國家防汛抗旱總指揮部防汛抗旱專家程曉陶
近年來，我國城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。2010年，住建部對351個城市進行專項調(diào)研結(jié)果顯示，僅2008年至2010年間，全國62%的城市發(fā)生過城市內(nèi)澇，內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個，其中57個城市的最大積水時間超過12小時。從2010年以來，每年也都會有一些城市“逢雨必澇，遇澇則癱”，造成交通受阻，財產(chǎn)受損，人員傷亡，引發(fā)了公眾和政府部門的極大關(guān)注。本期《水工業(yè)市場》雜志專訪了中國水利水電科學(xué)研究院總工程曉陶，就城市內(nèi)澇問題展開深入交流與探討，為保障城市安全獻智獻策。
水工業(yè)市場：城市內(nèi)澇發(fā)生的原因何在？我國城市內(nèi)澇現(xiàn)狀如何？我國城市內(nèi)澇頻發(fā)折射出哪些問題？
程曉陶：我國近年來城市內(nèi)澇頻發(fā)，最主要的原因是受到城鎮(zhèn)化異常迅猛的影響。隨著城鎮(zhèn)化的急速推進，大量人口涌入城市，社會形態(tài)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，城市人口密度增大，城市運轉(zhuǎn)負擔(dān)加重。其次，在城鎮(zhèn)化快速擴張的過程中，自然氣候環(huán)境發(fā)生了變化，并從“熱島效應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;雨島效應(yīng)”，從而導(dǎo)致城區(qū)降雨分布、強度與頻率等都發(fā)生了變化。再者，城鎮(zhèn)化之后，地表硬化了，在相同的降雨量下，地表徑流量就大大增加了，出現(xiàn)洪峰流量倍增，峰現(xiàn)時間提前等現(xiàn)象，加劇了城市洪澇的危害。
我國目前有六百多座城市，據(jù)國防辦統(tǒng)計，2008年以來，每年受淹的城市都在130座以上，2010年達到258座，2013年是234座，出現(xiàn)了城市頻頻“看海”的窘境。過去城市最怕的是外江洪水，但現(xiàn)在每年絕大多數(shù)城市受淹都是暴雨內(nèi)澇所致。
城市內(nèi)澇頻發(fā)折射的問題主要是城市的規(guī)模擴大了，一座座崛起的現(xiàn)代化城市，由于“先地上，后地下”的發(fā)展模式，造成排水系統(tǒng)不達標(biāo)，再加上管理不善、老化失修、管網(wǎng)淤塞等問題，整個內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求是極不匹配的。城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，也不僅僅是管網(wǎng)建設(shè)不足，還包括蓄、滯、分、滲、調(diào)等綜合性手段，以及一系列法規(guī)、政策的調(diào)整。
水工業(yè)市場：怎樣避免城市“逢雨必澇，遇澇則癱”？如何規(guī)劃與建設(shè)完善的城市內(nèi)澇防治體系？如何因地制宜地做好城市內(nèi)澇防治工程設(shè)施的布局和管理？
程曉陶：構(gòu)建完整的內(nèi)澇防治體系要從三個層次進行規(guī)劃，一是流域規(guī)劃、二是城市規(guī)劃、三是社區(qū)規(guī)劃，不同層次規(guī)劃，解決不同的問題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。城市內(nèi)澇防治體系的建設(shè)，在同一個城市中還涉及新老城區(qū)建設(shè)規(guī)劃不同的問題。對于城市開發(fā)的新區(qū)，我們可以采用修建共同溝（供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網(wǎng)絡(luò)、排水）的方式，來形成骨干排水管網(wǎng)，要以立法的形式來推進“先地下，后地上”的開發(fā)模式，并要規(guī)定不能因開發(fā)而加大固有的外排流量。而老城區(qū)的地下排水管網(wǎng)的改造是十分艱難的任務(wù)。
一個完整的城市內(nèi)澇防治體系的建立，需要作風(fēng)險的評估與經(jīng)濟可行性的比較。根據(jù)區(qū)域土地利用方式及其與河湖水系的關(guān)系，劃分出水土保持區(qū)、分滯蓄水區(qū)、可積水區(qū)與防護區(qū)等。即使對防護區(qū)，也要針對其重要性，設(shè)立不同的治澇標(biāo)準(zhǔn)，分輕重緩急統(tǒng)籌考慮達標(biāo)的不同期限。對于超出排水標(biāo)準(zhǔn)的澇水，建筑物與小區(qū)就需要采取自我保護措施。
水工業(yè)市場：雨水既是城市內(nèi)澇的始作俑者，又是城市水資源的重要來源。雨水資源化利用對城市防汛排澇有何意義和幫助？如何實現(xiàn)雨水資源化利用？我國雨水利用的現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？有何改進措施？
程曉陶：雨水利用有多種模式，一種模式是利用工程手段，對進入河湖水系后的水流進行合理調(diào)蓄配置。而城市中的雨水利用是分散的，是每一個社區(qū)遍地開花式的雨水蓄滯設(shè)施，將雨水蓄存起來，用于綠地澆灌等。為了消除雨水中的污染雜質(zhì)，需要對透水層進行精心的設(shè)計，如采用何種材料、以何種方式進行鋪設(shè)等都有一定的技術(shù)要求。如果這樣一套雨水再利用系統(tǒng)能夠普及開來，也會形成一個新興的產(chǎn)業(yè)鏈。
水工業(yè)市場：我國防治城市內(nèi)澇的相關(guān)法律法規(guī)及實施情況如何，您認為政府還需盡快出臺或完善哪些法律法規(guī)？
程曉陶：法規(guī)方面，實際上國家出臺的排水條例，具有法規(guī)性質(zhì)，但是，距離現(xiàn)代化城市內(nèi)澇防治體系的要求，還有一定的距離。在國外有相關(guān)的法律要求對社區(qū)的排水情況進行風(fēng)險評估，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內(nèi)澇制定的法律，要求所有小區(qū)的管理者有避免增加排水系統(tǒng)負擔(dān)的義務(wù)。諸如此類的法律法規(guī)，我國目前還是空白。
水工業(yè)市場：國內(nèi)外在治理城市內(nèi)澇方面有哪些成功案例與先進經(jīng)驗值得借鑒？
程曉陶：日本與韓國在加速城鎮(zhèn)化進程之后，也出現(xiàn)了城市水患頻發(fā)的現(xiàn)象，隨之進入了加強治水力度的階段，并為此開始探討一系列綜合治水的對策。由于內(nèi)澇防治體系的建設(shè)是公益性的，難以向居民收費或向企業(yè)融資，因此主要依靠政府撥款，這些也是需要立法規(guī)定的。日本、韓國等城市洪澇綜合治理的方法，包括立法以及技術(shù)措施，是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的。
至于立法之后，如何保證法律有效執(zhí)行，則需要在立法時完善執(zhí)法機制。比如美國制定的國家洪水保險，實際上是國家推進洪泛區(qū)管理計劃的手段，而不是為了保險而保險，只有參加洪泛區(qū)管理計劃的地方政府，社區(qū)居民才能買到這種優(yōu)惠的洪水保險，從而給地方政府施加了雙向的壓力，強制地方政府重視防災(zāi)的前期投入。美國洪水保險法執(zhí)行的是強制性而不是強迫性，是從機制設(shè)計上，讓公民認識到，只有守法、執(zhí)法，才能給自身帶來更大的利益，反之則可能付出更大的代價。這也是值得我們好好學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。
水工業(yè)市場：您對規(guī)避城市內(nèi)澇和今后城市排水建設(shè)有何建議？
程曉陶：對于規(guī)避城市內(nèi)澇和今后城市排水總結(jié)起來，有以下幾點建議：1、信息管理。當(dāng)前應(yīng)加強基礎(chǔ)信息的管理，避免隨著人員的流動，城市建設(shè)的基礎(chǔ)信息也跟著丟失。2、政府投資。只有以法律的形式保障國家財政對公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定支持，才可能保障規(guī)劃編制的合理性與實施的持續(xù)性。3、人才培養(yǎng)。現(xiàn)代城市的內(nèi)澇防治體系，涉及到新的觀念與新的技術(shù)手段，規(guī)劃、設(shè)計、施工、維護與管理，都需要大量的新型人才�，F(xiàn)在這一領(lǐng)域人才短缺，也是一大障礙。4、部門協(xié)調(diào)�，F(xiàn)代城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，涉及多個層面及多個部門，如住建、水利、交通、電力、通訊、環(huán)保、園林等等。5、國產(chǎn)軟件。總之，建設(shè)完善的城市內(nèi)澇防治體系，從認識問題的緊迫性、制定實際方案和采取行動，直至見到實效，還需要一個相當(dāng)長的過程。（來源：水工業(yè)市場）
水工業(yè)市場：城市內(nèi)澇發(fā)生的原因何在？我國城市內(nèi)澇現(xiàn)狀如何？我國城市內(nèi)澇頻發(fā)折射出哪些問題？
程曉陶：我國近年來城市內(nèi)澇頻發(fā)，最主要的原因是受到城鎮(zhèn)化異常迅猛的影響。隨著城鎮(zhèn)化的急速推進，大量人口涌入城市，社會形態(tài)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，城市人口密度增大，城市運轉(zhuǎn)負擔(dān)加重。其次，在城鎮(zhèn)化快速擴張的過程中，自然氣候環(huán)境發(fā)生了變化，并從“熱島效應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;雨島效應(yīng)”，從而導(dǎo)致城區(qū)降雨分布、強度與頻率等都發(fā)生了變化。再者，城鎮(zhèn)化之后，地表硬化了，在相同的降雨量下，地表徑流量就大大增加了，出現(xiàn)洪峰流量倍增，峰現(xiàn)時間提前等現(xiàn)象，加劇了城市洪澇的危害。
我國目前有六百多座城市，據(jù)國防辦統(tǒng)計，2008年以來，每年受淹的城市都在130座以上，2010年達到258座，2013年是234座，出現(xiàn)了城市頻頻“看海”的窘境。過去城市最怕的是外江洪水，但現(xiàn)在每年絕大多數(shù)城市受淹都是暴雨內(nèi)澇所致。
城市內(nèi)澇頻發(fā)折射的問題主要是城市的規(guī)模擴大了，一座座崛起的現(xiàn)代化城市，由于“先地上，后地下”的發(fā)展模式，造成排水系統(tǒng)不達標(biāo)，再加上管理不善、老化失修、管網(wǎng)淤塞等問題，整個內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求是極不匹配的。城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，也不僅僅是管網(wǎng)建設(shè)不足，還包括蓄、滯、分、滲、調(diào)等綜合性手段，以及一系列法規(guī)、政策的調(diào)整。
水工業(yè)市場：怎樣避免城市“逢雨必澇，遇澇則癱”？如何規(guī)劃與建設(shè)完善的城市內(nèi)澇防治體系？如何因地制宜地做好城市內(nèi)澇防治工程設(shè)施的布局和管理？
程曉陶：構(gòu)建完整的內(nèi)澇防治體系要從三個層次進行規(guī)劃，一是流域規(guī)劃、二是城市規(guī)劃、三是社區(qū)規(guī)劃，不同層次規(guī)劃，解決不同的問題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。城市內(nèi)澇防治體系的建設(shè)，在同一個城市中還涉及新老城區(qū)建設(shè)規(guī)劃不同的問題。對于城市開發(fā)的新區(qū)，我們可以采用修建共同溝（供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網(wǎng)絡(luò)、排水）的方式，來形成骨干排水管網(wǎng)，要以立法的形式來推進“先地下，后地上”的開發(fā)模式，并要規(guī)定不能因開發(fā)而加大固有的外排流量。而老城區(qū)的地下排水管網(wǎng)的改造是十分艱難的任務(wù)。
一個完整的城市內(nèi)澇防治體系的建立，需要作風(fēng)險的評估與經(jīng)濟可行性的比較。根據(jù)區(qū)域土地利用方式及其與河湖水系的關(guān)系，劃分出水土保持區(qū)、分滯蓄水區(qū)、可積水區(qū)與防護區(qū)等。即使對防護區(qū)，也要針對其重要性，設(shè)立不同的治澇標(biāo)準(zhǔn)，分輕重緩急統(tǒng)籌考慮達標(biāo)的不同期限。對于超出排水標(biāo)準(zhǔn)的澇水，建筑物與小區(qū)就需要采取自我保護措施。
水工業(yè)市場：雨水既是城市內(nèi)澇的始作俑者，又是城市水資源的重要來源。雨水資源化利用對城市防汛排澇有何意義和幫助？如何實現(xiàn)雨水資源化利用？我國雨水利用的現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？有何改進措施？
程曉陶：雨水利用有多種模式，一種模式是利用工程手段，對進入河湖水系后的水流進行合理調(diào)蓄配置。而城市中的雨水利用是分散的，是每一個社區(qū)遍地開花式的雨水蓄滯設(shè)施，將雨水蓄存起來，用于綠地澆灌等。為了消除雨水中的污染雜質(zhì)，需要對透水層進行精心的設(shè)計，如采用何種材料、以何種方式進行鋪設(shè)等都有一定的技術(shù)要求。如果這樣一套雨水再利用系統(tǒng)能夠普及開來，也會形成一個新興的產(chǎn)業(yè)鏈。
水工業(yè)市場：我國防治城市內(nèi)澇的相關(guān)法律法規(guī)及實施情況如何，您認為政府還需盡快出臺或完善哪些法律法規(guī)？
程曉陶：法規(guī)方面，實際上國家出臺的排水條例，具有法規(guī)性質(zhì)，但是，距離現(xiàn)代化城市內(nèi)澇防治體系的要求，還有一定的距離。在國外有相關(guān)的法律要求對社區(qū)的排水情況進行風(fēng)險評估，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內(nèi)澇制定的法律，要求所有小區(qū)的管理者有避免增加排水系統(tǒng)負擔(dān)的義務(wù)。諸如此類的法律法規(guī)，我國目前還是空白。
水工業(yè)市場：國內(nèi)外在治理城市內(nèi)澇方面有哪些成功案例與先進經(jīng)驗值得借鑒？
程曉陶：日本與韓國在加速城鎮(zhèn)化進程之后，也出現(xiàn)了城市水患頻發(fā)的現(xiàn)象，隨之進入了加強治水力度的階段，并為此開始探討一系列綜合治水的對策。由于內(nèi)澇防治體系的建設(shè)是公益性的，難以向居民收費或向企業(yè)融資，因此主要依靠政府撥款，這些也是需要立法規(guī)定的。日本、韓國等城市洪澇綜合治理的方法，包括立法以及技術(shù)措施，是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的。
至于立法之后，如何保證法律有效執(zhí)行，則需要在立法時完善執(zhí)法機制。比如美國制定的國家洪水保險，實際上是國家推進洪泛區(qū)管理計劃的手段，而不是為了保險而保險，只有參加洪泛區(qū)管理計劃的地方政府，社區(qū)居民才能買到這種優(yōu)惠的洪水保險，從而給地方政府施加了雙向的壓力，強制地方政府重視防災(zāi)的前期投入。美國洪水保險法執(zhí)行的是強制性而不是強迫性，是從機制設(shè)計上，讓公民認識到，只有守法、執(zhí)法，才能給自身帶來更大的利益，反之則可能付出更大的代價。這也是值得我們好好學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。
水工業(yè)市場：您對規(guī)避城市內(nèi)澇和今后城市排水建設(shè)有何建議？
程曉陶：對于規(guī)避城市內(nèi)澇和今后城市排水總結(jié)起來，有以下幾點建議：1、信息管理。當(dāng)前應(yīng)加強基礎(chǔ)信息的管理，避免隨著人員的流動，城市建設(shè)的基礎(chǔ)信息也跟著丟失。2、政府投資。只有以法律的形式保障國家財政對公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定支持，才可能保障規(guī)劃編制的合理性與實施的持續(xù)性。3、人才培養(yǎng)。現(xiàn)代城市的內(nèi)澇防治體系，涉及到新的觀念與新的技術(shù)手段，規(guī)劃、設(shè)計、施工、維護與管理，都需要大量的新型人才�，F(xiàn)在這一領(lǐng)域人才短缺，也是一大障礙。4、部門協(xié)調(diào)�，F(xiàn)代城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，涉及多個層面及多個部門，如住建、水利、交通、電力、通訊、環(huán)保、園林等等。5、國產(chǎn)軟件。總之，建設(shè)完善的城市內(nèi)澇防治體系，從認識問題的緊迫性、制定實際方案和采取行動，直至見到實效，還需要一個相當(dāng)長的過程。（來源：水工業(yè)市場）
