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目前第三方治理有兩種模式，即“委托治理服務(wù)”型和“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)”型。 近年來，一些大型化工企業(yè)和化工園區(qū)采用第三方模式治理工業(yè)污染。中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者 陳陽/攝
清潔行動(dòng)
中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者|陳陽
近日，受國(guó)家發(fā)展改革委委托，全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)向中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提交的環(huán)境污染第三方治理方案建議，通過設(shè)立500億元規(guī)模的國(guó)家環(huán)�；�、實(shí)行稅收優(yōu)惠政策、加大信貸支持力度、拓展融資渠道等多項(xiàng)有力措施，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
前不久，央視《新聞聯(lián)播》也報(bào)道了天津?yàn)I海新區(qū)在全國(guó)率先引入第三方治污模式，專業(yè)化治污公司作為治理工業(yè)污水的主體，提高治污效率的先進(jìn)做法，進(jìn)一步引起了各地對(duì)治污模式的思考。
解惑 何為“第三方治理”？
目前，我國(guó)工業(yè)污染治理依然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)工業(yè)污染占總污染的70%以上，是環(huán)境污染的主要根源。
環(huán)境污染第三方治理是指通過引入市場(chǎng)機(jī)制，由排污企業(yè)采取付費(fèi)方式，把治理污染設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)交給專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)來完成，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)污”和“治污”分離。
北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授陳彬在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)介紹說，發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)減排普遍采用第三方治理的模式。近年來，工業(yè)污染第三方治理模式在我國(guó)燃煤電廠脫硫脫硝領(lǐng)域得到試行，取得顯著成效。“目前這個(gè)模式正在向污水治理領(lǐng)域延伸，這是一種必然趨勢(shì)。”
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)秘書長(zhǎng)駱建華對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，根據(jù)項(xiàng)目情況，環(huán)境污染第三方治理主要有兩種運(yùn)作模式：一種是適用于新建、擴(kuò)建項(xiàng)目的“委托治理服務(wù)”型。排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)新建、擴(kuò)建的污染治理設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)及升級(jí)改造，并按照合同約定支付污染治理費(fèi)用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過第三方運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另一種是適用于已建成項(xiàng)目的“托管運(yùn)營(yíng)服務(wù)”型。排污企業(yè)以簽訂托管運(yùn)營(yíng)合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對(duì)已建的污染治理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理、維護(hù)升級(jí)改造等，并按照合同約定支付托管運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過第三方運(yùn)營(yíng)確保達(dá)到合同約定的污染減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
“兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。前者擁有或者部分擁有產(chǎn)權(quán)，后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負(fù)責(zé)其治污設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理。”駱建華如是說。
優(yōu)勢(shì) 專業(yè)化“一舉三得”
盡管環(huán)保投入逐年增加，各類環(huán)境污染治理設(shè)施加速建設(shè)，但我國(guó)環(huán)境形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。在今年4、5月份，蘭州、武漢、靖江多地密集發(fā)生的城市水污染事件，使環(huán)境污染問題再次成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。受困于目前的治污效果，第三方治理是大勢(shì)所趨。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”。
駱建華表示，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人，難以從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度建立有利于環(huán)境保護(hù)的自我約束機(jī)制。此外，受經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)水平、監(jiān)管等因素的制約，很難做到每個(gè)企業(yè)都能建設(shè)污染治理設(shè)施，即使建成了往往也不能正常有效運(yùn)行，出現(xiàn)了建而不運(yùn)、運(yùn)而不足的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著污染治理效果。
駱建華指出，這顯示出我國(guó)工業(yè)污染治理一直以來沿用的“誰污染、誰治理”思路正在接受越來越多的挑戰(zhàn)。
駱建華認(rèn)為，推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理可謂“一舉三得”。首先，環(huán)保執(zhí)法部門監(jiān)管對(duì)象集中可控，有利于政府有效監(jiān)管。以前政府監(jiān)管面對(duì)的是千家萬戶的企業(yè)，可能有很多的排污點(diǎn)，采取這種集中式的污水治理模式，把許多分散的點(diǎn)變成了比較集中的點(diǎn)，這有利于政府監(jiān)控。其次，可以刺激環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，環(huán)境服務(wù)公司由過去單純的設(shè)備制造、工程建設(shè)拓展到環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)服務(wù)中。再次，排污企業(yè)采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率。
專家指出，“污染者付費(fèi)、專業(yè)化治理”的模式，正成為當(dāng)下企業(yè)環(huán)境治污的新思路。
近年來，一些大型化工企業(yè)和化工園區(qū)也嘗試著采用第三方模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水務(wù)處理企業(yè)工業(yè)廢水、上�；@區(qū)委托中法水務(wù)處理園區(qū)工業(yè)廢水。
破題 發(fā)展“第三方治理”難在哪？
然而，在采訪中，不少業(yè)內(nèi)人士表示，環(huán)境污染第三方治理在運(yùn)行中還存在諸多問題，如第三方企業(yè)盈利模式不明確，排污企業(yè)與治污企業(yè)法律責(zé)任不清等，這些問題給政府的宏觀規(guī)劃及環(huán)境監(jiān)管帶來了新挑戰(zhàn)，同時(shí)也阻礙了第三方治理模式的推廣與應(yīng)用。
盈利模式有待細(xì)化
多次重點(diǎn)開展環(huán)境金融服務(wù)試點(diǎn)并探索環(huán)保項(xiàng)目融資機(jī)制的湖南現(xiàn)代環(huán)境科技有限公司董事長(zhǎng)杜明輝在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前對(duì)第三方治理公司來說，盈利模式不明確，影響了相關(guān)企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域的積極性。
“目前來說，污水處理和垃圾焚燒發(fā)電這兩類項(xiàng)目基本已經(jīng)形成了成熟的盈利模式。污水處理費(fèi)與水費(fèi)“一票收取”，有一定保證；另外垃圾焚燒發(fā)電主要靠發(fā)電并網(wǎng)獲得收入，國(guó)家在這方面政策比較明確，也得到了落實(shí)。”杜明輝指出，由于受一些客觀因素影響，用焚燒方式之外的其他工藝的垃圾處理項(xiàng)目和重金屬礦渣污染治理，雖然目前正在形成其自有的盈利模式，但仍缺少統(tǒng)一的政策支持和有力的推行手段。此外，土壤修復(fù)、農(nóng)村環(huán)境連片整治和污泥處理處置等項(xiàng)目，目前盈利模式還比較模糊。
需建立完善的治理評(píng)價(jià)體系
專家指出，治理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系不明確，也影響了第三方治理的推廣。
我國(guó)在2009年就己經(jīng)發(fā)布了《國(guó)家環(huán)境保護(hù)技術(shù)評(píng)價(jià)與示范管理辦法》，對(duì)污染防治技術(shù)、產(chǎn)品、裝備，以及環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)和產(chǎn)品，包括對(duì)從業(yè)人員資格進(jìn)行嚴(yán)格要求。但是目前還沒有建立一套完整的后評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以及與之配套的對(duì)技術(shù)、從業(yè)人員和提供服務(wù)的第三方的評(píng)價(jià)體系。
“我們每一個(gè)項(xiàng)目在實(shí)施前有環(huán)評(píng)、可研等完善的前期手續(xù)，但是治理后的效果如何，就因?yàn)槿鄙偻暾脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而不得而知，第三方本身也因?yàn)槿鄙俸笤u(píng)價(jià)體系，無法以可量化的數(shù)據(jù)事實(shí)而被評(píng)價(jià)。”杜明輝強(qiáng)調(diào)。
江西省新余市環(huán)保局局長(zhǎng)鄒建福也對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，缺少環(huán)境服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得第三方治理效果難以評(píng)判，也讓環(huán)保部門難以選擇合適的第三方治理企業(yè)。“按照國(guó)務(wù)院下放行政審批權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，對(duì)于環(huán)境服務(wù)企業(yè)不再進(jìn)行審批，也就是說任何企業(yè)均可以進(jìn)入環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)，這給排污企業(yè)或地方政府選擇第三方治理企業(yè)帶來了一定困難。”鄒建福指出，“由于缺少環(huán)境治理成本估算和治理效果評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在執(zhí)行項(xiàng)目招投標(biāo)過程中面臨兩難困境：是價(jià)低者得呢？還是效果佳者得？如果是價(jià)低者得，很難保障污染治理的效果，一旦效果不佳，投入的治理資金打了水漂，責(zé)任誰來負(fù)？如果是效果佳者得，那怎樣才算效果佳？如果效果佳的企業(yè)報(bào)價(jià)比其他企業(yè)高，貿(mào)然選取這家企業(yè)，將來如何跟審計(jì)交代？此外，一些小型環(huán)保企業(yè)打著成本低、見效快的‘幌子’混淆視聽，也容易擾亂市場(chǎng)秩序。”
治污、排污企業(yè)責(zé)任界定不清
我國(guó)環(huán)境污染治理原則正在由“誰污染、誰治理”向“誰污染、誰付費(fèi)”轉(zhuǎn)變。推行環(huán)境污染第三方治理，就是這種轉(zhuǎn)變的實(shí)踐形式。
但是，業(yè)內(nèi)人士表示，環(huán)境污染第三方治理還缺少法律依據(jù)支持，對(duì)于排污企業(yè)和第三方治理企業(yè)，誰來承擔(dān)法律責(zé)任問題還沒有明確規(guī)定。“排污企業(yè)認(rèn)為既然已經(jīng)將污染交由第三方治理，如果排污不達(dá)標(biāo)，則應(yīng)由第三方治理企業(yè)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；地方環(huán)保局認(rèn)為依法應(yīng)該對(duì)排污企業(yè)追責(zé)，但又不能放棄對(duì)第三方治理企業(yè)的監(jiān)管，以防發(fā)生環(huán)境污染事故。此外，在合同談判、爭(zhēng)議問題解決方面無法可依，地方只能‘摸著石頭過河’。”湖南省懷化市環(huán)保局副局長(zhǎng)黎群對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說。
專家指出，在現(xiàn)有環(huán)保法律對(duì)治污、排污企業(yè)權(quán)責(zé)規(guī)定并不明晰的情況下，需要抓緊建立完善對(duì)第三方治污企業(yè)的約束機(jī)制。“對(duì)于排污企業(yè)來說，一旦將環(huán)境污染治理交由第三方環(huán)保公司來治理，則相當(dāng)于給對(duì)方留了‘后門’，一旦第三方治污企業(yè)不按合同履行義務(wù)，排污企業(yè)將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。如果排污不達(dá)標(biāo)，將面臨罰款；還會(huì)影響正常生產(chǎn)，造成經(jīng)濟(jì)損失；一旦造成重大環(huán)境污染事故，還可能承擔(dān)刑事責(zé)任。目前對(duì)于第三方治污企業(yè)還缺少相應(yīng)的約束措施，這是許多排污企業(yè)不愿意選擇第三方進(jìn)行環(huán)境治理的重要原因之一。”黎群認(rèn)為。
稅收、融資障礙待進(jìn)一步掃清
專家指出，第三方治理面臨稅收障礙，企業(yè)請(qǐng)環(huán)保公司來治理，要付給環(huán)保公司費(fèi)用，就要征稅，無形中提高了企業(yè)成本。因此，駱建華建議，在政策設(shè)計(jì)時(shí)減免第三方公司的稅收。
另外，第三方治理同樣面臨融資障礙。“環(huán)保企業(yè)投資所需要的資金從哪里來？過去環(huán)保公司開展市政業(yè)務(wù)時(shí)靠土地和廠房做抵押向銀行貸款，現(xiàn)在給工業(yè)企業(yè)做污染治理，工業(yè)企業(yè)的土地沒法拿去抵押，融資就發(fā)生了困難。”湖南湘牛環(huán)保實(shí)業(yè)有限公司董事兼副總經(jīng)理戴慧敏對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者如是說。
事實(shí)上，第三方治理污染常常伴有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但融資困難使得環(huán)保公司在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，難以通過融資渡過難關(guān)。如治理過程中，如果恢復(fù)生態(tài)消耗成本過高，或第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)進(jìn)展緩慢，第三方治理公司就要承擔(dān)很大的經(jīng)濟(jì)壓力。此外，如果上游企業(yè)的產(chǎn)量或者市場(chǎng)出了問題，環(huán)保公司也要承受連帶風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)很明顯的例子就是，2008年全球金融危機(jī)后，工業(yè)企業(yè)用電量下降，發(fā)電企業(yè)發(fā)電量隨之下降，彼時(shí)，為電廠提供脫硫服務(wù)的環(huán)保公司收益就出現(xiàn)了大幅下滑。
為此，駱建華建議，設(shè)立國(guó)家環(huán)�；�，為工業(yè)企業(yè)治污提供貸款。“當(dāng)下，第三方治理推行的最大難點(diǎn)在資金投入。政府應(yīng)主導(dǎo)建立地方環(huán)�；�，從排污費(fèi)、專項(xiàng)污染治理資金及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中拿出部分資金以充實(shí)環(huán)�；�。”同時(shí)，輔以減免增值稅等辦法，使第三方治理污染在機(jī)制上更完善、更具可操作性。
打破原有治理格局考驗(yàn)政府能力
專家指出，對(duì)于企業(yè)購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的模式，如果參與環(huán)境污染第三方治理機(jī)制的各方，即排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)都能遵守環(huán)保法規(guī)，則可以減少環(huán)保部門的監(jiān)管任務(wù)，降低監(jiān)管成本。但是，如果參與各方均不能很好地履行相應(yīng)的義務(wù)，反而會(huì)增加環(huán)保部門的工作量，增加監(jiān)管工作的復(fù)雜性。
同時(shí)，采取環(huán)境污染第三方治理模式也打破了原有治理格局，還面臨規(guī)劃布局調(diào)整、原有人員安排等難題。
記者在湖南省的調(diào)研中了解到，湖南湘牛環(huán)保實(shí)業(yè)有限公司為湖南駿泰漿紙有限責(zé)任公司提供第三方污水治理服務(wù)，對(duì)原有污水處理設(shè)施進(jìn)行更新改造，再建設(shè)一套污水處理設(shè)施，使污水處理后能夠直接達(dá)標(biāo)排放到環(huán)境水體，而不用排向工業(yè)園區(qū)污水處理廠，也因此可以少交排污費(fèi)。相關(guān)人士表示，這種情況下，園區(qū)污水處理廠將面臨污水來源不足的問題，容易造成污染處理設(shè)施的閑置。
此外，江西省新余市政府與湖南永清環(huán)保股份有限公司簽署合作協(xié)議，將該市水、氣、固廢、重金屬、生態(tài)修復(fù)等不同領(lǐng)域試點(diǎn)項(xiàng)目，交給專業(yè)環(huán)保公司。但是在提高了環(huán)境治理效率的同時(shí)，原有體制內(nèi)從事環(huán)保工作的監(jiān)測(cè)人員、環(huán)衛(wèi)工人、污水處理廠工人等相關(guān)人員也面臨安置去向問題。“若無法有效解決這些問題，第三方治理模式在體制內(nèi)或者政府層面上也很難有效推廣。”新余市環(huán)保局一位不愿具名的人士透露。
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