金永祥：8000個(gè)PPP項(xiàng)目多數(shù)仍無(wú)公開招標(biāo)
經(jīng)濟(jì) 來(lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)網(wǎng) 作者：杜麗娟 2014-07-12
和中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)一起舉辦PPP專題談?wù)摚墙鹩老樯习肽陙?lái)的主要工作。作為北京大岳咨詢有限公司的總經(jīng)理，他致力對(duì)PPP的研究已有20多年，目前大岳的PPP咨詢業(yè)務(wù)量從平均每個(gè)月簽四五個(gè)咨詢合同增加到了八個(gè)。
今年以來(lái)，發(fā)改委開始對(duì)PPP進(jìn)行立法調(diào)研，這為民企充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。 但在他看來(lái)，PPP發(fā)展至今共經(jīng)歷了5個(gè)階段，分別是探索、試點(diǎn)、推廣、反復(fù)和普及階段，其中尤其第四個(gè)階段公私合營(yíng)的問(wèn)題集中暴露。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：最開始我國(guó)在探索階段，并沒(méi)有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，這個(gè)階段的合作有怎樣的特點(diǎn)?
金永祥：在這個(gè)階段還沒(méi)有PPP概念，主要模式是后來(lái)歸結(jié)為PPP的BOT。
探索階段的項(xiàng)目都是投資人發(fā)起的，通過(guò)談判方式和政府達(dá)成了一致，沒(méi)有招標(biāo)的過(guò)程。這些項(xiàng)目也是地方政府自發(fā)進(jìn)行的，沒(méi)有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。
深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等是這一階段的代表。沙角B電廠已經(jīng)在15年特許經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣?/p>
這個(gè)過(guò)程也總結(jié)了一些教訓(xùn)。比如，由于特許經(jīng)營(yíng)期限較短，很多設(shè)施的設(shè)計(jì)壽命在移交給政府機(jī)構(gòu)后需要重新建設(shè)，這為后面的項(xiàng)目提供了有價(jià)值的參考。
1995年8月國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。
從通知中可以看出，電力部和交通部的參與，意味著BOT試點(diǎn)的重點(diǎn)是電力和交通項(xiàng)目，且以外資為主。這也成為后來(lái)地方政府推出包括水務(wù)、燃?xì)獾菳OT項(xiàng)目的法律依據(jù)。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：政策變化對(duì)PPP的影響至關(guān)重要，有政策之后為什么PPP在很長(zhǎng)一段時(shí)間里并未得到廣泛應(yīng)用?
金永祥： 2008年年底我國(guó)推出了4萬(wàn)億元刺激計(jì)劃，2009年就成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年，我們提供咨詢的很多PPP項(xiàng)目都停止了，比如中部一個(gè)省會(huì)城市的地鐵項(xiàng)目當(dāng)時(shí)完成了PPP方案，本來(lái)需要100億元資金，國(guó)內(nèi)三家國(guó)有銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分別給項(xiàng)目貸款100億元。
銀行無(wú)條件提供貸款，使社會(huì)投資主體徹底失去了“講價(jià)”的資本，PPP項(xiàng)目的生態(tài)遭到了破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止了。
隨著政府再次開始重視民間投資，2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的新國(guó)36條，地方又推出了一些競(jìng)爭(zhēng)性PPP項(xiàng)目，私人資本、外資和國(guó)資在這些項(xiàng)目里進(jìn)行了同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》目前PPP項(xiàng)目有多少個(gè)?民企參與PPP項(xiàng)目如何保證充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?
金永祥：粗略估計(jì)到2013年全國(guó)PPP項(xiàng)目有7000到8000個(gè)，其中很多項(xiàng)目沒(méi)有公開招標(biāo)。其中大岳累計(jì)完成的PPP項(xiàng)目超過(guò)400個(gè)，進(jìn)行中的項(xiàng)目超過(guò)100個(gè)。
但也出現(xiàn)一些新情況，比如在PPP推廣階段，私人資本較廣泛的參與了PPP項(xiàng)目，但有些企業(yè)新進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域不夠?qū)I(yè)，有些企業(yè)拿到一兩個(gè)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，所以就出現(xiàn)了并購(gòu)整合的案例。
在政策層面，盡管沒(méi)有政策規(guī)定私人資本和外資不能進(jìn)入某些領(lǐng)域，但是國(guó)企特別是央企在強(qiáng)大政府資源支持下，按照國(guó)企自己規(guī)則的做法，使私人資本和外資無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)上出現(xiàn)了玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門和國(guó)進(jìn)民退等說(shuō)法。因此，雖然出臺(tái)了很多激勵(lì)政策，但是在PPP市場(chǎng)，對(duì)民企來(lái)說(shuō)仍然沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。
“目前，PPP模式最主要的問(wèn)題是運(yùn)作，專業(yè)機(jī)構(gòu)參與非常關(guān)鍵。”在中國(guó)水網(wǎng)以“PPP模式在市政及環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)用及發(fā)展方向”為主題舉辦的全新對(duì)話欄目——環(huán)保產(chǎn)業(yè)“鏗鏘三人行”欄目中，大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥系統(tǒng)總結(jié)了我國(guó)PPP發(fā)展的五大階段，并針對(duì)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題表達(dá)了自己的看法和建議。
PPP走過(guò)20年 經(jīng)歷了五大階段
從1994年開始，PPP的發(fā)展走過(guò)了二十年，經(jīng)歷了五大階段。PPP發(fā)展到試點(diǎn)階段，當(dāng)時(shí)僅投標(biāo)文件就有兩卡車，之后經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)化，文件整理慢慢成熟起來(lái)。目前，在我國(guó)PPP已經(jīng)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段
第一個(gè)階段是探索階段。從改革開放到1994年這段時(shí)間，改革開放促使很多外資涌入，有一些資金開始進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施。
第二個(gè)階段是試點(diǎn)階段。從1994年到2002年，這段時(shí)間項(xiàng)目并不是很多，做的幾個(gè)項(xiàng)目都叫試點(diǎn)項(xiàng)目。包括地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，和國(guó)家推出的五個(gè)項(xiàng)目，這些試點(diǎn)帶來(lái)了一定的規(guī)律規(guī)則。
金永祥認(rèn)為，在這一階段各個(gè)中央的試點(diǎn)項(xiàng)目和各個(gè)地方的試點(diǎn)項(xiàng)目，有的得到了經(jīng)驗(yàn)、有的得到了教訓(xùn)。他強(qiáng)調(diào)，這段時(shí)間十分重要，整個(gè)BOT的規(guī)則；包括后面的文件的形成；以及今天用的很多條款，許多都來(lái)自于當(dāng)時(shí)的規(guī)則。
做第十水廠的時(shí)候，每家投標(biāo)人的資料都非常全，大家的投標(biāo)文件都是幾箱子，一共兩卡車。金永祥介紹，大概有四米長(zhǎng)的卡車，五個(gè)小伙子弄了一晚上，把資料弄的非常有序。發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題后，就開始簡(jiǎn)化程序，經(jīng)過(guò)實(shí)踐使文件整理慢慢開始成熟起來(lái)。
第三階段是推廣階段。金永祥介紹，這個(gè)階段是從2003年開始到2008年，當(dāng)時(shí)建設(shè)部城建司請(qǐng)我們做方案。后來(lái)在2002年建設(shè)部出了相關(guān)文件，之后在全國(guó)宣講，交流開始增多，從2003年到2008年這段時(shí)間項(xiàng)目量顯著提高。
第四個(gè)階段是反復(fù)階段。從2009年到2012年。前三個(gè)階段的特點(diǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征非常清晰，以及民營(yíng)企業(yè)參與的較多，競(jìng)爭(zhēng)充分。而反復(fù)階段的一個(gè)特點(diǎn)就是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，整個(gè)規(guī)則發(fā)生了變化。
2009年發(fā)生金融危機(jī)以后推出了四萬(wàn)億，地方政府已經(jīng)不再需要錢了，再做PPP的理由已經(jīng)沒(méi)有。這個(gè)階段是國(guó)進(jìn)民退的階段。2010年再想刺激已經(jīng)起不到作用，這個(gè)階段資源基本上傾向于國(guó)有企業(yè)，只有央企能拿到別人拿不到的。出現(xiàn)了“彈簧門”，一邊是缺資源，一邊是央企有很多錢花不出去。
“現(xiàn)在我們進(jìn)入第五階段，是全新的階段。”金永祥指出，目前PPP發(fā)展進(jìn)入到了一個(gè)新的階段。去年十八屆三中全會(huì)后提出市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，提供了理論基礎(chǔ)。去年財(cái)政工作會(huì)議后部長(zhǎng)專門做了有關(guān)PPP的報(bào)告。從而點(diǎn)燃了PPP的氣焰，國(guó)家發(fā)改委、住建部、財(cái)政部、國(guó)際組織全都開始參與進(jìn)來(lái)。
鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入 優(yōu)化混合所有制的管理機(jī)制
只要有私人資本進(jìn)來(lái)，效率就會(huì)有所提高。效率提高，一個(gè)是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事，另一個(gè)政府采購(gòu)公共服務(wù)，有效的減少了貓膩
在PPP模式中用合資合股解決風(fēng)險(xiǎn)劃分的一個(gè)弊病就是責(zé)任分不清，導(dǎo)致政府一下進(jìn)入了不熟悉的公司治理和項(xiàng)目管理中。對(duì)此，金永祥表示，能不合股的盡量減少合股。
金永祥認(rèn)為，只要有私人資本進(jìn)入，效率就會(huì)有所提高。有一個(gè)非常奇怪的現(xiàn)象，自來(lái)水廠有一半閑著，如果讓私人資本進(jìn)來(lái)就會(huì)相對(duì)效率提高，一個(gè)是由于在決策上把項(xiàng)目當(dāng)成自己的事，另一個(gè)政府采購(gòu)公共服務(wù)，有效的減少了貓膩。
首先，總體而言，現(xiàn)在做的PPP項(xiàng)目肯定要比以前的PPP做的更完善。歷史的脈絡(luò)和步伐是有規(guī)律的，如果沒(méi)有之前的營(yíng)養(yǎng)沒(méi)有任何人能把這項(xiàng)工作做好。對(duì)過(guò)去的諸多項(xiàng)目認(rèn)真回顧，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在這個(gè)基礎(chǔ)上把工作做的更好。日本有一點(diǎn)做的比較好，從1999年P(guān)PP立法，過(guò)幾年有問(wèn)題、有教訓(xùn)就完善一次，其整個(gè)知識(shí)積累做的非常好。而我們需要做的是已經(jīng)交過(guò)的學(xué)費(fèi)不能再交了，包括合股，現(xiàn)在混合所有制一定得有主次，現(xiàn)在有的是50%對(duì)50%輪流執(zhí)政，這是可怕的事情，會(huì)增加內(nèi)耗。持股一定要搞清楚，要不然會(huì)彼此打架。
同時(shí)，他也表示，客觀地說(shuō)，私營(yíng)方并不是真善美的化身，政府持股對(duì)其確實(shí)有制約作用。因?yàn)檎环娇紤]問(wèn)題肯定會(huì)顧及當(dāng)?shù)孛裆�，而社�?huì)資本考慮的是自己，在這個(gè)過(guò)程中處理不好就會(huì)產(chǎn)生內(nèi)耗。
保證效率 評(píng)估需要專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)
評(píng)估者必須是專業(yè)的第三方評(píng)估。從整個(gè)行業(yè)來(lái)講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊(duì)伍來(lái)做，必須培養(yǎng)專門的機(jī)構(gòu)
BOT和特許經(jīng)營(yíng)推進(jìn)初見(jiàn)成效，但普遍存在后期評(píng)估相對(duì)被忽視的問(wèn)題，堅(jiān)持五年做績(jī)效評(píng)估的非常少。金永祥表示，首先是目前并沒(méi)有一個(gè)特別的約定必須評(píng)估；其次是存在出錢評(píng)估的問(wèn)題，拿誰(shuí)的錢替誰(shuí)說(shuō)話。“誰(shuí)來(lái)出錢，誰(shuí)來(lái)委托評(píng)估。”在這個(gè)體制上得搞清楚。
評(píng)估者也必須是專業(yè)的第三方評(píng)估。金永祥指出，中介機(jī)構(gòu)有很多，為了完成評(píng)估隨便找一個(gè)，甚至有些報(bào)告拿來(lái)寫寫都可以，這是走過(guò)場(chǎng)問(wèn)題。至于由誰(shuí)來(lái)評(píng)估，他表示，必須培養(yǎng)專門的機(jī)構(gòu)，從整個(gè)行業(yè)來(lái)講應(yīng)該扶持一批專業(yè)的隊(duì)伍來(lái)做。
同時(shí)金永祥也表示，目前99%以上的城市都找不到很專業(yè)的機(jī)構(gòu)，讓第三方做好目前還存在一系列體制建設(shè)問(wèn)題。當(dāng)然，這是要在做的過(guò)程中來(lái)完善的問(wèn)題，不動(dòng)起來(lái)永遠(yuǎn)都是假的，假的動(dòng)起來(lái)才會(huì)變成真的。
風(fēng)險(xiǎn)波動(dòng)的價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制 需要政府扶持
當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目看來(lái)沒(méi)有正常收益時(shí)，政府應(yīng)該利用財(cái)政無(wú)償投入來(lái)提高收益率
北京地鐵4號(hào)線采用的是特許經(jīng)營(yíng)類型的PPP模式。其在運(yùn)營(yíng)中把隧道那部分財(cái)政投資后用近零租金的方式租借給項(xiàng)目公司，以提高項(xiàng)目收益，并在收益超過(guò)正常水平后通過(guò)租金調(diào)整來(lái)起到削峰作用。
金永祥以4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)模式為例，提出，現(xiàn)在做項(xiàng)目要首先將項(xiàng)目遇到的各種各樣的問(wèn)題想全，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，比如超支的風(fēng)險(xiǎn)，延期的風(fēng)險(xiǎn)等等。當(dāng)整個(gè)項(xiàng)目看來(lái)沒(méi)有正常收益的時(shí)候，政府應(yīng)該利用財(cái)政無(wú)償投入來(lái)提高收益率。他介紹類似地鐵4號(hào)線的經(jīng)營(yíng)模式在市政污水廠里也用到，在北京的某個(gè)項(xiàng)目，一開始對(duì)水質(zhì)要求比較高，財(cái)務(wù)平衡不了，財(cái)政投進(jìn)去一部分錢來(lái)補(bǔ)貼，另外有些設(shè)施也是政府建成后由投資人無(wú)償使用。
地鐵4號(hào)線的運(yùn)作方式較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的PPP三原則。但是，在市政與環(huán)境領(lǐng)域的PPP模式的推動(dòng)上，還需要解決幾個(gè)深層次的問(wèn)題。金永祥對(duì)PPP發(fā)展相關(guān)問(wèn)題的分析和建議，在介紹PPP發(fā)展路徑的同時(shí)也對(duì)今后的工作具有一定的指導(dǎo)意義。
（本文根據(jù)大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥發(fā)言整理）
每經(jīng)記者胡健發(fā)自北京
財(cái)政部財(cái)科所專門對(duì)刺桐大橋進(jìn)行的調(diào)研報(bào)告顯示，刺桐大橋PPP項(xiàng)目出現(xiàn)的種種問(wèn)題，都可歸為一條，即相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位，契約的缺失。由法律、契約層面的缺陷引發(fā)，缺乏關(guān)于PPP的法律制度，增加了民營(yíng)資本企業(yè)的交易成本和運(yùn)作困難。
圍繞如何從刺桐大橋這只“麻雀”所展現(xiàn)出的問(wèn)題去剖析如何把我國(guó)PPP模式推向正規(guī)化、專業(yè)化的路徑，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》(以下簡(jiǎn)稱NBD)記者專訪了國(guó)內(nèi)PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥。
項(xiàng)目不規(guī)范致爭(zhēng)議不斷
NBD：您怎么看待刺桐大橋所面臨的投資權(quán)益保障等問(wèn)題？
金永祥：刺桐大橋項(xiàng)目是典型的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)非常明顯。該項(xiàng)目20年的風(fēng)雨歷程是財(cái)政部推動(dòng)PPP工作和國(guó)家發(fā)改委推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法的一面鏡子，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)借鑒。地方政府和社會(huì)投資人參與PPP項(xiàng)目也可以從項(xiàng)目中得到啟示。
陳慶元的故事反映了地方政府與社會(huì)投資人之間的糾葛，但其中任何一方都沒(méi)有違約的情況發(fā)生。
這說(shuō)明了兩點(diǎn)，一是契約精神在項(xiàng)目中得到了體現(xiàn)，雙方在整個(gè)過(guò)程中都按照規(guī)則來(lái)維護(hù)自身利益，具有進(jìn)步意義；二是項(xiàng)目初期留下了很多隱患，雙方在20年時(shí)間里造成了很大內(nèi)耗，降低了項(xiàng)目的效率，抵消了改革的成果。
NBD：雙方都沒(méi)有違約的確是進(jìn)步，那現(xiàn)在的爭(zhēng)議來(lái)源于什么？
金永祥：項(xiàng)目的產(chǎn)生過(guò)程不規(guī)范，這可以歸結(jié)為歷史的局限性。當(dāng)初政府與國(guó)外投資人談判沒(méi)有談成，名流公司不要求任何條件搶到項(xiàng)目，說(shuō)明國(guó)外投資人的做法符合市場(chǎng)規(guī)律。20年前懂PPP的人并不多，但現(xiàn)在必須反思。
項(xiàng)目后期問(wèn)題的處理也同樣不規(guī)范，沒(méi)有采取通過(guò)后評(píng)估的方式找出問(wèn)題，再通過(guò)談判一次性解決歷史問(wèn)題，保證后續(xù)的運(yùn)行順暢。
NBD：為避免日后糾紛，對(duì)于回報(bào)PPP項(xiàng)目是不是要有一個(gè)更明確的約定？
金永祥：名流公司從獲得項(xiàng)目到項(xiàng)目建成期間的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期合作的雙方出現(xiàn)了問(wèn)題，先是政府建了其他幾座競(jìng)爭(zhēng)性橋梁影響了項(xiàng)目的收入，其次是項(xiàng)目公司要開發(fā)大橋兩側(cè)的土地被拒絕，投資人有苦說(shuō)不出。這為社會(huì)資本介入PPP項(xiàng)目提供了借鑒：不能怕前期工作耽誤時(shí)間，磨刀不誤砍柴工。
項(xiàng)目運(yùn)作重在健全制度
NBD：PPP項(xiàng)目一般都會(huì)涉及特許經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，類似刺桐大橋這樣不夠規(guī)范的項(xiàng)目是不是與本身制度不健全有關(guān)？
金永祥：特許經(jīng)營(yíng)立法的出臺(tái)，應(yīng)該為刺桐大橋這類合作項(xiàng)目的運(yùn)作和執(zhí)行提供保障，是一件好事。
政府如何運(yùn)作管理特許經(jīng)營(yíng)很關(guān)鍵。這里涉及從中央到省級(jí)、市縣政府管什么、如何管的問(wèn)題。包括是否需要設(shè)立相關(guān)的部門和機(jī)構(gòu)，比如是否需要設(shè)立跨部門的協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，是否需要設(shè)立從事專業(yè)支撐的PPP中心。這是特許經(jīng)營(yíng)立法的核心內(nèi)容之一。
此外，類似“縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)”的說(shuō)法造成過(guò)很多麻煩，立法中有必要說(shuō)清“縣級(jí)人民政府怎么負(fù)責(zé)”。
NBD：規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)該從哪些方面著手？
金永祥：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政企關(guān)系是簡(jiǎn)單的、穩(wěn)定的，我國(guó)政企關(guān)系的情況相對(duì)復(fù)雜，又處于改革之中的不穩(wěn)定狀態(tài)，立法工作必須考慮這種現(xiàn)實(shí)。
法律的名稱要清晰，涉及的概念應(yīng)準(zhǔn)確。目前初步的叫法是《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》�；A(chǔ)設(shè)施的概念包括市政公用基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施等，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)這兩個(gè)概念不在一個(gè)層面上，立法時(shí)概念應(yīng)該準(zhǔn)確。另外，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)在概念上是有差別的，談基礎(chǔ)設(shè)施立法，特許的范圍最好不要涉及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，否則容易說(shuō)不清楚。
對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目每個(gè)階段的運(yùn)作要求是什么？在每個(gè)階段由哪些機(jī)構(gòu)做哪些工作？做不到或者做不好怎么處理？這些工作是實(shí)實(shí)在在的，需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但更主要的是總結(jié)以前好的做法，同時(shí)要注意解決好實(shí)踐中不規(guī)范的問(wèn)題、法律沖突和盲點(diǎn)問(wèn)題。
特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議這類具體的工作可以由PPP中心等部門編寫指南或范本，而且可以針對(duì)不同行業(yè)不同類型的項(xiàng)目出臺(tái)相應(yīng)文件。
原標(biāo)題：金永祥：PPP項(xiàng)目需有健全制度保障
稿源：中新網(wǎng)
從上世紀(jì)90年代以來(lái)，PPP模式被發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛探討及應(yīng)用。就PPP在國(guó)內(nèi)的發(fā)展而言，大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥介紹說(shuō)，從1994年開始，我國(guó)PPP的發(fā)展走過(guò)了二十年，經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣、反復(fù)、普及五大階段。目前在我國(guó)已經(jīng)形成了較為典型的項(xiàng)目，以北京地鐵四號(hào)線、上海竹園污水處理廠為代表，這兩個(gè)項(xiàng)目較好地體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的PPP三原則，財(cái)政部主推的也是此類項(xiàng)目模式。但是，在很多項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，合同條款約定及回報(bào)率要求等問(wèn)題的無(wú)法解決使得項(xiàng)目進(jìn)展困難甚至無(wú)法開展。過(guò)往的項(xiàng)目給我們提供了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)于項(xiàng)目成敗的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒，將有利于推動(dòng)未來(lái)PPP模式工作的更好開展。
從上世紀(jì)八十年代中期到1993年是我國(guó)PPP發(fā)展的第一個(gè)階段——探索階段。在這個(gè)階段還沒(méi)有PPP概念，主要模式是后來(lái)歸結(jié)為PPP的BOT。
探索階段有兩個(gè)背景：第一，從1978年開始的改革開放吸引了很多境外資金進(jìn)入我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，隨著改革的推進(jìn)有一部分資金嘗試性地進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第二，80年代中期中等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，在土耳其首先出現(xiàn)了BOT模式，然后被其他發(fā)展中國(guó)家效仿，香港商人也把這個(gè)概念帶入了我國(guó)。
在探索階段，我國(guó)沒(méi)有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，當(dāng)時(shí)對(duì)這種方式是否合法地方心里沒(méi)底，審批時(shí)地方領(lǐng)導(dǎo)往往直接向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，中央首肯后地方才批準(zhǔn)項(xiàng)目。
探索階段的代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等項(xiàng)目，沙角B項(xiàng)目作為BOT受到了國(guó)內(nèi)外廣泛認(rèn)可，飯店項(xiàng)目由于所處行業(yè)的原因是否屬于BOT項(xiàng)目存在爭(zhēng)議。沙角B電廠已經(jīng)在15年特許經(jīng)營(yíng)期限結(jié)束后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣瑸轫?xiàng)目畫上了圓滿句號(hào)。由于項(xiàng)目較早，項(xiàng)目文件較簡(jiǎn)單，項(xiàng)目協(xié)議只有幾頁(yè)紙。外商是廣東華僑，項(xiàng)目除了商業(yè)因素外有回報(bào)家鄉(xiāng)的意思，這也是項(xiàng)目順利執(zhí)行的原因。沙角B項(xiàng)目也留下了一些教訓(xùn)，比如，由于特許經(jīng)營(yíng)期限較短，很多設(shè)施的設(shè)計(jì)壽命在移交給政府機(jī)構(gòu)后需要重新建設(shè)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在1994年北京做BOT研究時(shí)被寫進(jìn)了報(bào)告，在后期大岳做BOT項(xiàng)目時(shí)對(duì)移交時(shí)項(xiàng)目設(shè)施的狀態(tài)都做出了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。
探索階段的項(xiàng)目都是投資人發(fā)起的，通過(guò)談判方式和政府達(dá)成了一致，沒(méi)有招標(biāo)的過(guò)程。這些項(xiàng)目也是地方政府自發(fā)進(jìn)行的，沒(méi)有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。
PPP發(fā)展的第二階段——試點(diǎn)階段
1994年到2002年是我國(guó)PPP發(fā)展的第二階段——試點(diǎn)階段。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界較早研究PPP是從這個(gè)階段開始的。
PPP試點(diǎn)階段的工作是國(guó)家計(jì)委推動(dòng)的，是有組織的，這點(diǎn)不同于探索階段各地摸石頭過(guò)河的做法。1992年初鄧小平南巡以及1992年底召開的“十四大”確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資改革提供了理論依據(jù)。1993年新一屆政府成立后，國(guó)家計(jì)委開始研究投融資體制改革問(wèn)題包括BOT可行性問(wèn)題。1994年，國(guó)家計(jì)委選擇了五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目：廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。1994年底，一批國(guó)家計(jì)委官員下海成立了大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司，其英文名“Bridge Of Trust”的縮寫也是“BOT”，目的同樣非常明確要做BOT業(yè)務(wù)。大地橋成立后開始為來(lái)賓B電廠項(xiàng)目做準(zhǔn)備，1995年5月，來(lái)賓B獲得了國(guó)家計(jì)委的批準(zhǔn)。由此可以確定1994年是BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的起點(diǎn)，可以稱為“中國(guó)PPP元年”。
除了國(guó)家計(jì)委推出試點(diǎn)項(xiàng)目外，各地政府也推出了一些BOT項(xiàng)目，比較典型的有沈陽(yáng)水廠TOT項(xiàng)目、上海黃浦江大橋BOT項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目、北京西紅門經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目、新疆托克遜電廠項(xiàng)目、北京肖家河污水項(xiàng)目、北京房山大學(xué)城項(xiàng)目等。嚴(yán)格講，這期間的地方BOT項(xiàng)目也是試點(diǎn)項(xiàng)目，有的項(xiàng)目在政府批文里就叫試點(diǎn)項(xiàng)目，不叫試點(diǎn)項(xiàng)目的BOT項(xiàng)目在當(dāng)?shù)丶词情_創(chuàng)性的，也沒(méi)有太多其他BOT項(xiàng)目出現(xiàn)，BOT沒(méi)有成為地方常規(guī)投融資方式。
國(guó)家計(jì)委和地方的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的行業(yè)是很多的，包括電力、自來(lái)水、污水、燃?xì)�、大橋、區(qū)域開發(fā)等。這些試點(diǎn)項(xiàng)目有的成功了，不僅簽訂了合同，而且合同得到了執(zhí)行。有的失敗了，部分沒(méi)有簽約就夭折了，部分簽了合同但在執(zhí)行期間終止了。無(wú)論是成功的還是失敗的項(xiàng)目，都為后來(lái)的BOT項(xiàng)目運(yùn)作積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。
PPP發(fā)展的第三階段——推廣階段
2003年到2008年是我國(guó)PPP發(fā)展的第三個(gè)階段——推廣階段。
2002年“十六大”提出我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，以公有制為主體多種所有制共同發(fā)展，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。“十六大”精神是建設(shè)部2002年底出臺(tái)《大力推進(jìn)市政公用市場(chǎng)化指導(dǎo)意見(jiàn)》的大背景。隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建設(shè)部又陸續(xù)出臺(tái)了一些文件，包括2004年出臺(tái)的126號(hào)文《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，該辦法及各地出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)條例是這一時(shí)期開展PPP項(xiàng)目的基本法律依據(jù)。
借《指導(dǎo)意見(jiàn)》的東風(fēng)，2003年全國(guó)各主要城市掀起了市政公用市場(chǎng)化(PPP)高潮。PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)以污水項(xiàng)目為最多，當(dāng)時(shí)正趕上全國(guó)各地建設(shè)污水廠的高峰，自來(lái)水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)�、路橋�?xiàng)目也都有。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、淮南新城項(xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等。用目前PPP的概念考察，當(dāng)時(shí)PPP項(xiàng)目很多，但第一個(gè)稱PPP的項(xiàng)目是北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目。
在PPP推廣階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征非常明顯：第一，國(guó)外公司、民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、上市公司同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)；第二，市政公用行業(yè)作為一個(gè)傳統(tǒng)賠錢行業(yè)，多數(shù)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)過(guò)程未受到領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，競(jìng)標(biāo)過(guò)程公開透明，很多項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到了白熱化程度；第三，企業(yè)“八仙過(guò)海”的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果是溢價(jià)頻出，效率提高的改革效果開始顯現(xiàn)；第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到了前所未有的壓力，主動(dòng)改革的積極性提高。盡管多數(shù)項(xiàng)目是成功的，但由于PPP項(xiàng)目數(shù)量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開放，項(xiàng)目運(yùn)作方法不夠科學(xué)，出現(xiàn)了一定比例的PPP失敗項(xiàng)目。
2007年開始，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一股思潮——對(duì)幾十年的改革進(jìn)行反思，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)了很大爭(zhēng)論。由于PPP領(lǐng)域出現(xiàn)了失敗項(xiàng)目，市政公用行業(yè)的個(gè)別老同志也開始反思市政公用市場(chǎng)化改革并提出了質(zhì)疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用市場(chǎng)化改革開始降溫，甚至“市場(chǎng)化”這個(gè)詞匯變得非常敏感。
應(yīng)該說(shuō)，在PPP推廣階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了勝利，大規(guī)模的改革出現(xiàn)幾個(gè)失敗項(xiàng)目是正常的，業(yè)內(nèi)人士反思改革也是可以理解的。中國(guó)改革開放30多年，這段時(shí)間市政公用市場(chǎng)化改革比任何其他行業(yè)的改革都規(guī)范，研討會(huì)層出不窮，媒體高度關(guān)注，大部分中心城市的PPP項(xiàng)目都請(qǐng)咨詢公司以借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，競(jìng)爭(zhēng)公開透明。曾經(jīng)人們一度對(duì)高溢價(jià)擔(dān)憂，后來(lái)看在市場(chǎng)啟動(dòng)初期出現(xiàn)一定過(guò)調(diào)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，是重新定位市場(chǎng)不可缺少的階段，從結(jié)果看王小郢等項(xiàng)目的溢價(jià)并沒(méi)有影響投資人的回報(bào)水平，蘭州自來(lái)水等項(xiàng)目的溢價(jià)雖然沒(méi)有達(dá)到投資人的預(yù)期回報(bào)，但主要原因在于價(jià)格改革滯后，只要蘭州自來(lái)水價(jià)格達(dá)到省會(huì)城市中等偏下的水平，投資回報(bào)就能滿足投資人的要求，溢價(jià)完全是效率提高的體現(xiàn)。后來(lái)國(guó)內(nèi)一直提“轉(zhuǎn)換發(fā)展方式”，讓我看，市政公用行業(yè)轉(zhuǎn)換發(fā)展方式就是應(yīng)該回歸到這一階段的發(fā)展方式。
PPP發(fā)展的第四階段——反復(fù)階段
2009年到2012年是我國(guó)PPP發(fā)展的第四個(gè)階段——反復(fù)階段。這段時(shí)間是我國(guó)城市化發(fā)展最快的幾年，“鬼城”、市政不配套等城市問(wèn)題也是在這個(gè)階段暴露出來(lái)的。
2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，2008年底我國(guó)推出了四萬(wàn)億刺激計(jì)劃，銀行開始無(wú)條件提供貸款，有的銀行為了給項(xiàng)目提供貸款甚至要送禮。銀行如此放貸使社會(huì)投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到了破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止了，2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年。四萬(wàn)億刺激計(jì)劃的弊端很快暴露出來(lái)，政府再次開始重視民間投資。2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的新國(guó)36條，但效果不明顯。
在這個(gè)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)尤其是央企拿到了銀行大量授信，盡管沒(méi)有政策規(guī)定私人資本和外資不能進(jìn)入某些領(lǐng)域，但由于國(guó)企特別是央企在強(qiáng)大政府資源支持下按照自己規(guī)則的做法，使私人資本和外資無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)上出現(xiàn)了“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”和“國(guó)進(jìn)民退”等說(shuō)法。為了促進(jìn)民間投資，2012年國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)了20多個(gè)落實(shí)新國(guó)36條的細(xì)則，但PPP市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。
當(dāng)然，這個(gè)階段有些地區(qū)還是比較規(guī)范的，繼續(xù)推出了一些競(jìng)爭(zhēng)性PPP項(xiàng)目，私人資本、外資和國(guó)資在這些項(xiàng)目里進(jìn)行了同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，如大連垃圾處理PPP項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)處理費(fèi)用只有50多元每噸。國(guó)企、央企的新做法對(duì)私人資本和外資的行為方式產(chǎn)生了很大影響，他們一方面向央企學(xué)習(xí)尋求規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也尋求與國(guó)有資本的合作，以利用國(guó)有資本的優(yōu)勢(shì)。這個(gè)時(shí)期的PPP市場(chǎng)沒(méi)有出現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)、溢價(jià)頻發(fā)的火爆場(chǎng)面。
反復(fù)階段的后期PPP市場(chǎng)出現(xiàn)了新的變化。在PPP推廣階段，私人資本較廣泛地參與了PPP項(xiàng)目，其中有些新進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域的企業(yè)不夠?qū)I(yè)，有些企業(yè)拿到一兩個(gè)項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，所以在第四階段出現(xiàn)了并購(gòu)整合的案例，這完全符合市場(chǎng)規(guī)律，并購(gòu)整合在下階段應(yīng)該還會(huì)有較大的發(fā)展。
PPP發(fā)展的第五階段——普及階段
2013年開始我國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入了第五個(gè)階段，這是一個(gè)新的階段，這個(gè)階段的故事正在發(fā)生。很多人對(duì)這個(gè)階段都有很高的期待，我們暫且叫這個(gè)階段為普及階段，希望PPP成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種常態(tài)模式。
“十八大”提出“讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用”，這為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。為了保證PPP項(xiàng)目順利實(shí)施，國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)了特許經(jīng)營(yíng)立法工作。學(xué)術(shù)界、咨詢界也熱鬧起來(lái)，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章著作不斷問(wèn)世。最近財(cái)政部專門成立了PPP中心。PPP已經(jīng)展現(xiàn)出火熱的場(chǎng)面。
實(shí)際上，這次推動(dòng)PPP有著很強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。中國(guó)城市化經(jīng)過(guò)十年高速發(fā)展，在取得成就的同時(shí)出現(xiàn)了大量問(wèn)題：房?jī)r(jià)見(jiàn)頂，土地財(cái)政難以為繼；地方債超過(guò)20萬(wàn)億，還在快速增長(zhǎng)，有些地區(qū)甚至對(duì)債務(wù)形成了依賴；環(huán)境問(wèn)題日益突出，治理環(huán)境需要大量資金；國(guó)有體制可以調(diào)動(dòng)大量資源但浪費(fèi)驚人，投資效率越來(lái)越低；參與城市建設(shè)的央企負(fù)債率快速攀升超過(guò)了80%，如果有些新城或房地產(chǎn)項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題，融資和抗風(fēng)險(xiǎn)能力會(huì)快速減弱；等等。中國(guó)需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費(fèi)、少走彎路是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但PPP可以帶來(lái)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，可以為解決當(dāng)前的問(wèn)題提供非常有益的幫助。
在普及階段，PPP會(huì)出現(xiàn)新特點(diǎn)：第一，并購(gòu)機(jī)會(huì)將增多。國(guó)家要推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購(gòu)將是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要手段。第二，多個(gè)PPP項(xiàng)目同時(shí)推進(jìn)的情況會(huì)增加。以前做一個(gè)項(xiàng)目較少關(guān)注相關(guān)項(xiàng)目，協(xié)同效應(yīng)差，多個(gè)相關(guān)項(xiàng)目綜合考慮可以減少浪費(fèi)，提高效益。第三，中國(guó)企業(yè)走出國(guó)門做PPP的情況會(huì)增加。中國(guó)企業(yè)“走出去”是必然的，這個(gè)過(guò)程已經(jīng)開始。第四，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)行推廣會(huì)受到新一屆領(lǐng)導(dǎo)的重視。
千里之行始于足下，站在普及階段的起點(diǎn)上，我們無(wú)法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)立法有過(guò)高期待，因?yàn)槟切枰鄷r(shí)日，做好PPP的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范、規(guī)范再規(guī)范。選擇社會(huì)主體要公開、競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入優(yōu)化混合所有制的管理機(jī)制，政府要守信用并對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，充分發(fā)揮專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，要千方百計(jì)掃除阻礙國(guó)36條的種種弊端包括利益集團(tuán)的阻撓。做好PPP工作，任重道遠(yuǎn)……
