新環(huán)保法明年一月一日開(kāi)始施行，但基層執(zhí)法人員仍心存疑惑
有法管，真的沒(méi)法辦？
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者李成思
基層環(huán)保部門(mén)對(duì)新環(huán)保法期望很大的同時(shí)，也有些惴惴不安。他們得意于環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)終于有了法律地位，卻又怕沒(méi)做好被追責(zé)；他們明白按日計(jì)罰、查封扣押招招制敵，卻又困惑于怎么用最有效；他們擔(dān)心新法堵得住環(huán)評(píng)“限期補(bǔ)辦”的漏洞，未必堵得住施壓的、說(shuō)情的上級(jí)、親朋；他們知道拘留、追究刑事責(zé)任夠猛，可是有求于地方公、檢、法部門(mén)的權(quán)力，用起來(lái)容易打折扣。他們迷茫，希望“上面”能盡快出臺(tái)細(xì)則，明確執(zhí)法程序、邊界，以便做到盡職不會(huì)被追究責(zé)任；他們期待，伴隨著新法的施行，基層環(huán)境執(zhí)法有心無(wú)力的局面將從此成為歷史……
1 現(xiàn)場(chǎng)檢查能查什么？
新《環(huán)保法》第二十四條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其委托的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，有權(quán)對(duì)排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。被檢查者應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供必要的資料。
新法首次明確環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)享有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，同時(shí)，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”。
在環(huán)境執(zhí)法中，現(xiàn)場(chǎng)檢查可以督促排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，采取措施防治污染、加強(qiáng)管理減少污染物排放等。從這個(gè)初衷出發(fā)，一方面立法確權(quán)，環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法挺直了腰桿。另一方面，在劉永濤看來(lái)，現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法還是有些痼疾，甚至是隱憂(yōu)值得關(guān)注。
“在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，許多企業(yè)存在謊報(bào)生產(chǎn)量的情況，這讓基層執(zhí)法人員頗為惱火。” 劉永濤說(shuō)，許多排污企業(yè)常常以各種理由拒不提供相關(guān)資料（如生產(chǎn)記錄）。對(duì)于這些企業(yè)的排污量不便監(jiān)測(cè)和計(jì)量，根據(jù)環(huán)保部門(mén)的解釋?zhuān)瑘?zhí)法人員想通過(guò)企業(yè)生產(chǎn)情況來(lái)核定其排污量。然而這些企業(yè)常常以各種理由拒不提供生產(chǎn)記錄。執(zhí)法人員只能通過(guò)對(duì)這些企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人員采用調(diào)查詢(xún)問(wèn)筆錄的形式來(lái)確定企業(yè)的生產(chǎn)量。
“新法實(shí)施后，這種情況肯定會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)。”劉永濤說(shuō)。另外，條文所指的“必要的資料”的具體范圍有哪些？環(huán)保行政機(jī)關(guān)能否以“拒絕檢查”的理由對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰？如果不能，對(duì)類(lèi)似情況又該如何處理？
劉永濤認(rèn)為，對(duì)于新法尚未明確，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)法中存在的執(zhí)行細(xì)則等問(wèn)題，需要在頂層設(shè)計(jì)中增加一些配套規(guī)定，以確�，F(xiàn)場(chǎng)檢查的執(zhí)法效果。
2 查封、扣押如何不瞻前顧后？
新《環(huán)保法》第二十五條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。
爭(zhēng)取到這一行政強(qiáng)制權(quán)，可以說(shuō)是面對(duì)嚴(yán)峻環(huán)境形勢(shì)及環(huán)境執(zhí)法種種困難，各級(jí)環(huán)保部門(mén)、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)專(zhuān)家及社會(huì)公眾呼吁的結(jié)果。
但是，有權(quán)了卻不知道怎么用， “如何界定‘嚴(yán)重污染’？怎樣理解‘造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備’？”，“可以”怎么說(shuō)？劉永濤對(duì)記者羅列出了一連串疑問(wèn)。
在環(huán)保行政機(jī)關(guān)查封正在排放污水企業(yè)時(shí)，如果當(dāng)時(shí)只有在停止生產(chǎn)供電的情況下，企業(yè)才能停止產(chǎn)污，環(huán)保行政機(jī)關(guān)可否查封排污企業(yè)的生產(chǎn)用電的電閘？如果環(huán)保行政機(jī)關(guān)已對(duì)造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行查封后，當(dāng)事人又擅自把封條撕掉，這又該如何處理？劉永濤說(shuō)，為了解這方面內(nèi)容，也請(qǐng)教過(guò)工商部門(mén)的同志，因?yàn)樗麄冊(cè)诓榉饪垩悍矫娴慕?jīng)驗(yàn)比較多。
其實(shí)《環(huán)境行政處罰辦法》已有規(guī)定，查封、暫扣當(dāng)事人的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)，開(kāi)具清單，由調(diào)查人員和當(dāng)事人簽名或者蓋章。查封、暫扣的財(cái)物應(yīng)當(dāng)妥善保管，嚴(yán)禁動(dòng)用、調(diào)換、損毀或者變賣(mài)。
劉永濤建議應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范環(huán)保行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押行政強(qiáng)制措施，保障環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，建議環(huán)境保護(hù)部根據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)定，盡快出臺(tái)《環(huán)保行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封、扣押行政強(qiáng)制措施實(shí)施辦法》，對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)實(shí)施查封扣押的實(shí)施主體、對(duì)象、實(shí)施程序等問(wèn)題作出詳細(xì)規(guī)定，并以部門(mén)規(guī)章形式出臺(tái)。
在一些執(zhí)法人員眼中，查封、扣押等措施的實(shí)施，最大阻力在于環(huán)境監(jiān)察部門(mén)的資格。談到環(huán)境執(zhí)法中實(shí)施查封扣押的執(zhí)行主體問(wèn)題，鄢桂軍說(shuō)，當(dāng)前，由于地方環(huán)保局人力有限，強(qiáng)制執(zhí)行往往都由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行，而多數(shù)的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，要依靠環(huán)保局委托才能開(kāi)展行動(dòng)，可這種授權(quán)行為要真正拿到法庭上可能又經(jīng)不起推敲。另外，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中受地方保護(hù)左右，使執(zhí)法效果大打折扣。
“必須與公安聯(lián)動(dòng)才起作用，并且盡快對(duì)環(huán)境監(jiān)察人員進(jìn)行培訓(xùn)。”安徽一位基層環(huán)保部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)上述看法。
“只有明確實(shí)施辦法，基層環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)查封、扣押時(shí)才不至于瞻前顧后。”鄢桂軍說(shuō)。
3 按日連續(xù)處罰怎么罰？
新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定， 企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類(lèi)。
這一條主要是針對(duì)企業(yè)持續(xù)性的環(huán)境違法行為。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，如果只認(rèn)定為一個(gè)違法行為予以處罰，有違過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；如果認(rèn)定為多個(gè)違法行為予以處罰，又缺乏法律依據(jù)。
然而，基層對(duì)如何實(shí)施按日計(jì)罰卻存在困惑。徐敏說(shuō)，一是怎樣實(shí)施，有待細(xì)化；二是她所處的廣元市經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，開(kāi)出10萬(wàn)元環(huán)保罰單，就足以讓絕大多數(shù)企業(yè)難以承受，再開(kāi)出按日計(jì)罰罰單，處罰額度將變得更大。她坦言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)面前，環(huán)境執(zhí)法壓力很大。
也有執(zhí)法人員向記者反映，“排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的”的適用范圍，是不是僅限于“排放污染物”，而“未批先建”等違法行為是不是不屬于適用范圍了？“另外，按照新環(huán)保法的規(guī)定，后續(xù)罰款的基礎(chǔ)是按照第一次的罰款。如果有某些違法行為，第一次沒(méi)有受到罰款的處罰，是不是就不符合按日計(jì)罰的條件？
據(jù)了解，重慶、深圳等地，按日計(jì)罰的處罰手段已有試點(diǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)，但全國(guó)大多數(shù)地區(qū)都尚未實(shí)施過(guò)按日計(jì)罰。即便是在試點(diǎn)多年的重慶，也有環(huán)保工作人員困惑于什么叫“拒不改正”？對(duì)于很多超標(biāo)因子，部分因子改正總體還超標(biāo)，到底是看行為、還是看結(jié)果？
“沒(méi)有細(xì)則，按日計(jì)罰的執(zhí)法手段就難以成為斬?cái)噙`法排污的利劍，”據(jù)環(huán)境保護(hù)部政研中心高級(jí)工程師王彬介紹，國(guó)外實(shí)施環(huán)保按日連續(xù)處罰始于40年前。最早對(duì)持續(xù)性違法行為規(guī)定“按日連續(xù)處罰”的是美國(guó)1970 年的《清潔空氣法》。目前，有幾十個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施了按日連續(xù)處罰。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)出臺(tái)了“違反水污染防治法按日連續(xù)處罰執(zhí)行準(zhǔn)則”。
資料顯示，重慶自2007年實(shí)施按日計(jì)罰制度以來(lái)，共在69起案件中對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行了按日計(jì)罰，主要集中在無(wú)證排污或超證排污領(lǐng)域，個(gè)案罰款額最高可達(dá)3000多萬(wàn)元，違法行為改正率大幅提高。
4 拘留能管住違法者？
新《環(huán)保法》第六十三條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。
環(huán)保部門(mén)認(rèn)為，必須要對(duì)有關(guān)責(zé)任人員處以人身處罰，才能形成有效威懾，因此新法增加這一條，是對(duì)尚未構(gòu)成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴(yán)厲的制裁，為防止濫用，還詳細(xì)規(guī)定了適用的4種情形。
有執(zhí)法人員提出疑問(wèn)：“直接負(fù)責(zé)的主管人員”的范圍有哪些？“其他直接責(zé)任人員”的范圍又有哪些？
劉永濤認(rèn)為，如果這里所指的“直接負(fù)責(zé)的主管人員”既包括企業(yè)的法定代表人，也包括企業(yè)的分管負(fù)責(zé)人，在實(shí)際工作中，如果遇到需要將案件移送公安機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員進(jìn)行行政拘留的話(huà)，是否要將企業(yè)的分管負(fù)責(zé)人和法定代表人同時(shí)列入移送名單中？如果企業(yè)法人代表常年在外地而不在當(dāng)?shù)兀欠褚惨獙⑵淞腥胍扑兔麊沃�？是否可以將主持日常工作的�?fù)責(zé)人列入移送名單中？
拘留只是手段，并不是最終目的。“我特別希望環(huán)保和公安部門(mén)聯(lián)合舉辦一些培訓(xùn)班，讓企業(yè)相關(guān)人員知道今后如果不守法，將會(huì)被行政拘留。”劉永濤建議。
5 移送程序怎樣銜接？
新《環(huán)保法》第六十九條規(guī)定，違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
按照我國(guó)的立法慣例和立法技術(shù)規(guī)范，違法行為構(gòu)成犯罪、需要追究刑事責(zé)任的，統(tǒng)一在刑法中規(guī)定，而其他法律僅作銜接性規(guī)定即可。因此，這一條關(guān)于污染環(huán)境罪和非法處置進(jìn)口的固體廢物罪，刑法和“兩高”司法解釋已有相關(guān)規(guī)定。
不過(guò)，針對(duì)環(huán)保部門(mén)和公、檢、法部門(mén)銜接，案件移送，證據(jù)保全方面，有關(guān)人員還是提出不少問(wèn)題。
據(jù)了解，我國(guó)法律解釋制度分為立法解釋、司法解釋和行政解釋?zhuān)⒎ń忉尩闹黧w是全國(guó)人大常委會(huì)。一些基層法院的法官認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的解釋既不屬于立法解釋?zhuān)膊粚儆谛姓忉專(zhuān)粚儆谒痉ń忉�。所以，在日常工作中，基層法院�?duì)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的解釋不予采納。但是，記者就此說(shuō)法求證最高法工作人員，得到的答案是“基本遵照?qǐng)?zhí)行”。
“環(huán)保部門(mén)沒(méi)有強(qiáng)制權(quán)，申請(qǐng)法院來(lái)執(zhí)行強(qiáng)制措施實(shí)施起來(lái)有難度。”徐敏說(shuō)，相比起其他部門(mén)，環(huán)保部門(mén)和司法部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作的起步較晚。
據(jù)徐敏介紹，廣元市環(huán)境監(jiān)察人員近日正在集中處理廢機(jī)油跨境轉(zhuǎn)運(yùn)污染案。在接到群眾投訴后，廣元市環(huán)保部門(mén)需要司法部門(mén)協(xié)助辦理，但由于部門(mén)之間銜接機(jī)制不夠完善，目前執(zhí)法進(jìn)度相對(duì)較慢。“這一耽擱，企業(yè)污染環(huán)境的時(shí)間更長(zhǎng)了。”徐敏說(shuō)。
山東省青島市環(huán)保部門(mén)近日在辦理某企業(yè)排放有毒物質(zhì)案件過(guò)程中，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為必須符合“私設(shè)暗管或者利用滲井、深坑、裂隙、溶洞”排放和“有毒物質(zhì)”兩個(gè)條件才能認(rèn)定涉嫌犯罪。環(huán)境執(zhí)法人員認(rèn)為企業(yè)未經(jīng)環(huán)保審批驗(yàn)收、企業(yè)自行申報(bào)登記材料中未申報(bào)實(shí)際排放了有毒物質(zhì)的排污口，應(yīng)屬私設(shè)排污口。排污口前段覆蓋土石，其意圖是掩蓋排放有毒物質(zhì)，規(guī)避監(jiān)管，符合“私設(shè)暗管”的認(rèn)定。但是公安機(jī)關(guān)要求環(huán)保部門(mén)必須出示規(guī)范性文件、標(biāo)準(zhǔn)等證明此種情形才能認(rèn)定，目前案件擱置。
“在與公安機(jī)關(guān)、檢察院研究移交案件時(shí)，檢察院方面反復(fù)強(qiáng)調(diào)環(huán)保部門(mén)對(duì)移交案件的行政執(zhí)法程序必須合法。”山東省青島市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)趙彭介紹。
“案件擱置可能導(dǎo)致監(jiān)督部門(mén)認(rèn)為環(huán)保部門(mén)不及時(shí)移交或以罰代移交，進(jìn)而追究環(huán)保工作者的責(zé)任。”趙彭認(rèn)為，亟待解決的問(wèn)題有，一是明確采樣資質(zhì)，建議建立監(jiān)察、監(jiān)測(cè)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，同步實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)測(cè)。二是明確有關(guān)專(zhuān)業(yè)名詞的內(nèi)涵與外延。
6 行政處罰能夠強(qiáng)制執(zhí)行？
新《環(huán)保法》第六十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。
這一條重點(diǎn)針對(duì)近年建設(shè)項(xiàng)目未批先建現(xiàn)象屢禁不止。此前對(duì)于未批先建的法律責(zé)任只在單行法和行政法規(guī)中有規(guī)定。新法堵住了現(xiàn)有規(guī)定中“限期補(bǔ)辦”的漏洞。
如果碰到企業(yè)拒不執(zhí)行怎么辦？人民法院發(fā)出環(huán)保禁止令等措施在江蘇省等部分地區(qū)試點(diǎn)運(yùn)用，而行政處罰申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，解決了企業(yè)對(duì)環(huán)境行政處罰置之不理的情況，但這些手段最終能夠執(zhí)行的案例卻不多。
據(jù)了解，福建省南平市延平區(qū)人民法院近日對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人南平市環(huán)境保護(hù)局，申請(qǐng)對(duì)建甌市金峰氣體有限公司不認(rèn)真履行環(huán)境違法行政處罰一案，依法作出行政裁定予以強(qiáng)制執(zhí)行。
在與南平市基層環(huán)保人員交談中了解到，一些縣（市）環(huán)保部門(mén)遇到一些企業(yè)對(duì)環(huán)保行政處罰決定拖而不理，讓環(huán)保部門(mén)百般無(wú)奈，地方人民法院人員少、怕麻煩，有的基層環(huán)保部門(mén)甚至不知如何申請(qǐng)，需要提交什么材料等等，使得一些行政處罰案件不能及時(shí)完結(jié)。
南平市基層執(zhí)法人員提出，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的程序不夠明確。這位執(zhí)法人員問(wèn)道，環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政案件應(yīng)具備那些條件？環(huán)保部門(mén)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)提交那些材料？申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，環(huán)保和法院工作銜接需要解決哪些問(wèn)題？
而在江蘇省射陽(yáng)縣環(huán)保局工作的周佩德也表示了同樣的觀點(diǎn)。他分析說(shuō)，目前，射陽(yáng)的法院強(qiáng)制執(zhí)行率連30%都不到，涉及到環(huán)保案件的強(qiáng)制執(zhí)行率則更低了。周佩德看來(lái)，執(zhí)行力度低的原因是多方面的，完善環(huán)保部門(mén)和司法部門(mén)的銜接機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。
另外，甚至是環(huán)保部門(mén)內(nèi)部，對(duì)這一條文也有分歧。例如，對(duì)于“責(zé)令停止建設(shè)”問(wèn)題，有地方環(huán)保局環(huán)評(píng)部門(mén)工作人員向記者反映，這個(gè)行政處罰命令究竟應(yīng)該誰(shuí)下誰(shuí)執(zhí)行？是環(huán)保行政機(jī)關(guān)？ 還是委托的監(jiān)察機(jī)構(gòu)？
7 連帶責(zé)任“帶”上了誰(shuí)？
新《環(huán)保法》第六十五條規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。
本條是關(guān)于環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)與污染者承擔(dān)連帶責(zé)任的規(guī)定。全國(guó)人大法工委行政法室主任袁杰在解讀這一條款時(shí)指出，這個(gè)問(wèn)題在調(diào)研時(shí)收集到了相當(dāng)多的意見(jiàn)。這條規(guī)定相當(dāng)于要求上述機(jī)構(gòu)不僅需接受法律規(guī)定的處罰，還要額外承擔(dān)民事責(zé)任，是一條比較嚴(yán)格的規(guī)定。
浙江臺(tái)州臨海市環(huán)保局宣教法制科楊金國(guó)反映，目前大部分企業(yè)是位于各個(gè)工業(yè)園區(qū)內(nèi)，園區(qū)建立了集中式的污水處理廠。企業(yè)將初步處理后達(dá)到納管標(biāo)準(zhǔn)的廢水排入污水管網(wǎng)，進(jìn)而由污水處理廠進(jìn)一步處理。在這種情況下，如有企業(yè)將含有重金屬的廢水（超標(biāo)3倍以上）排入污水管網(wǎng)，是否應(yīng)追究其刑事責(zé)任呢？
中國(guó)政法大學(xué)副教授胡靜認(rèn)為，對(duì)于園區(qū)內(nèi)和園區(qū)外的問(wèn)題值得研究，這涉及到新法，提供環(huán)境服務(wù)的社會(huì)第三方和排污者的連帶責(zé)任問(wèn)題，園區(qū)設(shè)施可視為社會(huì)第三方。連帶責(zé)任是民事責(zé)任連帶還是行政責(zé)任連帶？都是有待厘清的問(wèn)題。
8 限期治理還成排污借口？
新《環(huán)保法》第六十條明確，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
據(jù)介紹，以往企業(yè)利用限期治理，作為超標(biāo)排污“護(hù)身符”的現(xiàn)象飽受詬病。新法修改后，限期治理期間將不準(zhǔn)超標(biāo)，如果超標(biāo)，將綜合運(yùn)用按日計(jì)罰等手段，迫使企業(yè)自行治理。
對(duì)此，遼寧省大連市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)淮路楓認(rèn)為，限期治理若想發(fā)揮作用，一是實(shí)施細(xì)則必須要明確治理時(shí)間；二是限期治理后仍超標(biāo)排污的，要從嚴(yán)從重處理。
由于責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉是非常嚴(yán)厲的處罰措施，決定著企業(yè)的生殺大權(quán)，應(yīng)當(dāng)慎之又慎，所以責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的應(yīng)當(dāng)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。對(duì)于報(bào)請(qǐng)人民政府批準(zhǔn)，淮路楓表示些許擔(dān)憂(yōu)，他認(rèn)為之所以要詳細(xì)規(guī)定限期治理配套細(xì)則，就是為了防止一些不作為部門(mén)變相為違法行為打“保護(hù)傘”的問(wèn)題。
據(jù)了解，早在2009年，《限期治理管理辦法（試行）》中已規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)完成限期治理任務(wù)的實(shí)際需要，合理確定限期治理期限。限期治理期限最長(zhǎng)不得超過(guò)1年。但完全由于不可抗力的原因，導(dǎo)致被限期治理的排污單位不能按期完成治理任務(wù)的除外。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)不得通過(guò)重復(fù)下達(dá)限期治理決定等方式，變相延長(zhǎng)限期治理期限。
新環(huán)保法暢想曲
對(duì)于即將施行的新法，且聽(tīng)聽(tīng)基層環(huán)保工作者怎么說(shuō)
史上最嚴(yán)最難實(shí)施
對(duì)于史上最嚴(yán)的環(huán)保法即將實(shí)施，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)寄予了很高的希望。”四川省廣元市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)副支隊(duì)長(zhǎng)徐敏心里惦記著，“明年，新法實(shí)施，這些嚴(yán)厲措施就能落實(shí)到執(zhí)法工作中了。”
作為一名在環(huán)保監(jiān)察崗位奮戰(zhàn)了十余年的同志，徐敏格外關(guān)注新法實(shí)施。
“新法和單行法有沖突，配套細(xì)則規(guī)定尚未出臺(tái)，有些條文規(guī)定得比較宏觀，基層人員少工作壓力大。”這些都是徐敏認(rèn)為新法落地難的理由，所以她提到，新法“史上最嚴(yán)也是實(shí)施最難”。
吉林省德惠市環(huán)保局行政審批辦公室工作人員鄢桂軍說(shuō)：新環(huán)保法可以說(shuō)更嚴(yán)厲，制度也更完善，但因?yàn)樯婕暗奖姸嗖块T(mén)的利益，致其難以實(shí)施也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。
“新法的嚴(yán)格執(zhí)行，需要有嚴(yán)密制度、嚴(yán)加落實(shí)、嚴(yán)格監(jiān)督和嚴(yán)肅追究來(lái)做保證。由于新法是粗線(xiàn)條的綜合性法律，過(guò)于原則化，所以當(dāng)前首要的任務(wù)是制定好配套細(xì)則。另外，還要盡快修訂大氣污染防治法和水污染防治法、制定土壤污染防治法等配套的專(zhuān)項(xiàng)法律。”鄢桂軍告訴記者。
受“夾板氣”更多了
新法的通過(guò)及實(shí)施，將對(duì)地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)法工作提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有人預(yù)見(jiàn)，在現(xiàn)實(shí)工作中，環(huán)保部門(mén)往往不能也不敢嚴(yán)格執(zhí)法，之所以如此，主要原因在于地方黨委和地方政府時(shí)常進(jìn)行干預(yù)。因此，環(huán)保部門(mén)受“夾板氣”的現(xiàn)象也必將越來(lái)越明顯。
江蘇省射陽(yáng)縣環(huán)保局的周佩德也發(fā)表了類(lèi)似的看法，嚴(yán)格執(zhí)行新法也許會(huì)讓環(huán)境執(zhí)法部門(mén)陷入兩難境地。嚴(yán)格執(zhí)法會(huì)造成那些仍在拼命追究經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府對(duì)環(huán)保部門(mén)不滿(mǎn)，導(dǎo)致政府主要領(lǐng)導(dǎo)或許會(huì)突破生態(tài)紅線(xiàn)，違法發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)承擔(dān)，地方保護(hù)主義也將更加隱蔽。
對(duì)此，鄢桂軍認(rèn)為，受我國(guó)國(guó)情的限制，環(huán)境保護(hù)的首要責(zé)任在于政府�？v觀國(guó)內(nèi)的很多污染事件可見(jiàn)，政府部門(mén)不作為是最大的根源。只有想辦法讓地方政府真正來(lái)抓環(huán)保工作，而不是只抓經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法才能大大好轉(zhuǎn)。
基層執(zhí)法力量待加強(qiáng)
“現(xiàn)在基層監(jiān)察執(zhí)法工作者能夠獨(dú)擋一面的并不多。”即便有著25年的環(huán)境監(jiān)察工作經(jīng)歷，四川省通江縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)劉永濤對(duì)新法即將實(shí)施還是感到了較大的工作壓力。
“再好的法律也在于落實(shí)，在落實(shí)中體現(xiàn)效果。”周佩德說(shuō)，目前，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法力量呈現(xiàn)倒金字塔結(jié)構(gòu)，中央和省級(jí)力量較為雄厚，而到市、縣、鄉(xiāng)這一層級(jí)，其力量卻越來(lái)越薄弱，甚至有的縣級(jí)環(huán)保局能夠保障日常執(zhí)法的工作人員只有一至兩人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則根本沒(méi)有任何執(zhí)法力量。
江蘇省泰州市環(huán)保局法規(guī)處處長(zhǎng)裴甸昶和淮安市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站站長(zhǎng)朱群都認(rèn)為，基層尤其是區(qū)縣一級(jí)執(zhí)法力量薄弱，環(huán)保部門(mén)必須充分做好準(zhǔn)備。朱群說(shuō)：“目前行政權(quán)力正在下放轉(zhuǎn)移，基層環(huán)保部門(mén)人力、物力、財(cái)力有限，是否有能力來(lái)承接這些下放轉(zhuǎn)移的權(quán)力。這需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)加以保障”。
“面對(duì)新法即將實(shí)施，希望今后環(huán)境監(jiān)察部門(mén)強(qiáng)硬一些，環(huán)境執(zhí)法人員編制更多一些。”徐敏建議。
結(jié)語(yǔ)
或許，面對(duì)新法的實(shí)施，有些地方有些人還處在較為被動(dòng)的狀態(tài)。在等著國(guó)家出臺(tái)配套規(guī)定實(shí)施細(xì)則，或等著其他地方出現(xiàn)實(shí)施范本，但更多的基層一線(xiàn)環(huán)保工作人員還是在積極地學(xué)新法，想辦法用好新法。
本報(bào)記者陳偉 李苑 王昆婷 陳媛媛 王瑋對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)
