住建部執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)中心簡(jiǎn)報(bào)：適應(yīng)行政審批制度改革，完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度

今年初，國(guó)務(wù)院發(fā)文指出，將“非行政許可審批事項(xiàng)取消或調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)”，不再保留“非行政許可審批”，徹底將非行政審批打入歷史的長(zhǎng)河。為適應(yīng)行政審批制度改革，各地也開始調(diào)整完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度，例如河南省政府決定取消二級(jí)建造師執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)項(xiàng)目。近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)中心的簡(jiǎn)報(bào)推出“適應(yīng)行政審批制度改革，完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度”特刊，供大家參考。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)中心
簡(jiǎn) 報(bào)

編者按

我國(guó)勘察設(shè)計(jì)行業(yè)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度開展以來，對(duì)提高工程質(zhì)量，規(guī)范市場(chǎng)管理體系，完善人才評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)國(guó)際交流合作等方面發(fā)揮了重要作用。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度起步晚，情況復(fù)雜，目前還存在很多亟待改善的問題。部執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)中心在做好日常考試、注冊(cè)、繼續(xù)教育等相關(guān)工作的同時(shí)，一直提倡要加強(qiáng)相關(guān)制度研究，提供有價(jià)值的分析報(bào)告。本期特稿推出研究報(bào)告《適應(yīng)行政審批制度改革完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度》，供廣大讀者參考。

本期特稿

適應(yīng)行政審批制度改革

完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度

行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的巨大影響，行政審批在中國(guó)被廣泛運(yùn)用于許多行政管理領(lǐng)域，對(duì)于保障、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為一種國(guó)家管理行政事務(wù)的不可缺少的重要制度。但隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，行政審批制度也不斷顯現(xiàn)出其體制性障礙的一面，行政審批制度改革迫在眉睫。本世紀(jì)以來，我國(guó)政府積極推進(jìn)行政審批制度改革，分批取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)行政審批權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控，推動(dòng)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

關(guān)于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行業(yè)行政審批事項(xiàng)的調(diào)整一直備受社會(huì)關(guān)注，特別是針對(duì)企業(yè)資質(zhì)和個(gè)人資格設(shè)置雙重審批，社會(huì)議論頗多。個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度何去何從,引人深思。本文將對(duì)此簡(jiǎn)要分析。

一、個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度符合行政制度審批改革的初衷

（一）企業(yè)資質(zhì)制度與個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度建立的時(shí)代背景

我國(guó)建筑市場(chǎng)實(shí)施企業(yè)資質(zhì)管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的產(chǎn)物，政府通過制定資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)定企業(yè)的資質(zhì)等級(jí)，從而對(duì)企業(yè)招投標(biāo)資格進(jìn)行限制。這項(xiàng)制度在特定時(shí)期對(duì)引導(dǎo)建筑業(yè)企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，發(fā)揮了較大作用。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)資質(zhì)管理的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要有：一是資質(zhì)的目的是保證工程質(zhì)量，但企業(yè)資質(zhì)是集體行為，工程質(zhì)量發(fā)生問題時(shí)追責(zé)個(gè)人難，威懾力差，且問題企業(yè)可以改換牌子繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，造成工程質(zhì)量責(zé)任終身制得不到落實(shí)；二是由于招投標(biāo)條件門檻設(shè)置越來越高，一般二級(jí)（乙級(jí)）資質(zhì)企業(yè)無(wú)法進(jìn)入，造成市場(chǎng)上存在高資質(zhì)企業(yè)出借資質(zhì)（掛靠）的現(xiàn)象，干擾了市場(chǎng)秩序；三是企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)把執(zhí)業(yè)人員數(shù)量作為企業(yè)資質(zhì)升級(jí)的重要條件之一，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)人員出借、掛靠證書現(xiàn)象十分普遍，加上企業(yè)資質(zhì)評(píng)審的人為因素比較多，影響了企業(yè)資質(zhì)管理的公正性；四是現(xiàn)行的資質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)帶有濃厚的部門管理色彩，建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)分為施工總承包、專業(yè)承包、勞務(wù)分包三大序列，每個(gè)序列又劃分為幾十個(gè)資質(zhì)類別，過細(xì)的劃分，使得相近專業(yè)的企業(yè)能力得不到充分發(fā)揮，減少了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)；五是當(dāng)企業(yè)施工業(yè)績(jī)、人員數(shù)量、自由資金、工程質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)管理水平發(fā)生明顯變化時(shí)，政府不能對(duì)企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

從境外發(fā)達(dá)地區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，如歐美地區(qū)，側(cè)重自由競(jìng)爭(zhēng)，政府對(duì)企業(yè)沒有定級(jí)制度，有的國(guó)家對(duì)企業(yè)有許可制度，但不分級(jí)，主要靠市場(chǎng)交易主體的相互制約。而這些國(guó)家都對(duì)關(guān)系公眾利益和生命財(cái)產(chǎn)安全的關(guān)鍵崗位實(shí)施個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度。

我部在二十世紀(jì)九十年代就根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，參照國(guó)際通行做法，對(duì)建設(shè)行業(yè)事關(guān)國(guó)家利益和公眾安全的專業(yè)領(lǐng)域逐步建立個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度。到目前為止，已基本建立了包括教育評(píng)估、職業(yè)實(shí)踐、資格考試、注冊(cè)管理、繼續(xù)教育等一套比較完善的管理體系。個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的建立，從本質(zhì)上講就是按照公開、公平、公正、高效的原則對(duì)現(xiàn)行的行政審批制度的重大改革。

（二）個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度符合政府職能轉(zhuǎn)變要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。政府在市場(chǎng)監(jiān)管職能中要管好的事就是制定法律法規(guī)，完善市場(chǎng)規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)秩序，確保工程質(zhì)量和安全等。建立個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度，通過資格考試保證關(guān)鍵崗位的人員具備必須的專業(yè)知識(shí)和技能；通過誠(chéng)信和執(zhí)業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)人員在工程建設(shè)中的權(quán)力、義務(wù)和法律責(zé)任，建立行之有效的工程質(zhì)量終身責(zé)任制，對(duì)提高工程質(zhì)量，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全起到積極作用。個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度集中體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平、競(jìng)爭(zhēng)、法治的原則，符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求。

（三）個(gè)人執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)統(tǒng)一管理有利于市場(chǎng)健康發(fā)展

注冊(cè)審批是個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的重要環(huán)節(jié)，而建立執(zhí)業(yè)資格制度的根本目的是執(zhí)業(yè)監(jiān)管。根據(jù)我國(guó)建設(shè)行業(yè)特點(diǎn)，執(zhí)業(yè)人員隨著工程項(xiàng)目流動(dòng)量大，跨省市執(zhí)業(yè)比較普遍。目前我部個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度注冊(cè)審批基本采取省、部?jī)杉?jí)管理，保證了個(gè)人執(zhí)業(yè)跨地區(qū)服務(wù)不受限制。如果將一級(jí)注冊(cè)師注冊(cè)審批下放到省級(jí)建設(shè)行政主管部門，有利的是能減少審批程序，縮短審批時(shí)間，提高審批工作效率；不利的是給執(zhí)業(yè)人員跨地區(qū)執(zhí)業(yè)監(jiān)管帶來困難，一方面，執(zhí)業(yè)人員在執(zhí)業(yè)中產(chǎn)生質(zhì)量事故或者違反職業(yè)道德時(shí)，省級(jí)建設(shè)行政主管部門不能直接對(duì)別的省的注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行處罰；另一方面，省級(jí)二級(jí)注冊(cè)師注冊(cè)系統(tǒng)不聯(lián)網(wǎng)也為執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)查重帶來困難，為個(gè)別注冊(cè)人員掛靠到外單位注冊(cè)埋下隱患。

二、正視問題，不斷完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度

（一）加強(qiáng)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的立法工作

目前，建設(shè)行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度除注冊(cè)建筑師以國(guó)務(wù)院令形式頒布了《注冊(cè)建筑師條例》，其它專業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度的單項(xiàng)法規(guī)都是以部門規(guī)章或者原國(guó)家人事部、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文形式頒布相應(yīng)規(guī)章，法律效力低，執(zhí)行力度缺乏保障，尤其是處罰力度不夠。

建議加強(qiáng)建設(shè)行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度立法工作，建立類似《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的上位法的立法工作，完善我國(guó)建設(shè)行業(yè)執(zhí)業(yè)資格制度法律體系，提高法律效力，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)執(zhí)業(yè)人員職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)行為的要求。

（二）強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度，建立完善的工程質(zhì)量終身責(zé)任制

建設(shè)行業(yè)的企業(yè)資質(zhì)制度在工程質(zhì)量的保障上主要是通過企業(yè)內(nèi)部的質(zhì)量管理實(shí)現(xiàn)，對(duì)人員的法律責(zé)任未加明確。工程出現(xiàn)問題是由企業(yè)作為責(zé)任主體進(jìn)行賠償，這也是企業(yè)資質(zhì)保留的原因所在。而國(guó)際上通行的注冊(cè)師對(duì)工程質(zhì)量的終身責(zé)任制實(shí)際上是在個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的基礎(chǔ)上形成的，并通過工程保險(xiǎn)體系模式強(qiáng)化注冊(cè)人員在工程責(zé)任體系中的作用。

建議學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外已有經(jīng)驗(yàn)，逐步建立以執(zhí)業(yè)人員為主體的工程責(zé)任保險(xiǎn)體系，與個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度相配套。注冊(cè)人員投保后，當(dāng)工程項(xiàng)目出現(xiàn)問題時(shí)，由保險(xiǎn)公司賠償，同時(shí)注冊(cè)人員保險(xiǎn)費(fèi)用與個(gè)人工程質(zhì)量安全情況記錄掛鉤，出現(xiàn)的事故越多保險(xiǎn)費(fèi)用越高。由于保險(xiǎn)費(fèi)用計(jì)入工程建設(shè)（設(shè)計(jì)）成本，注冊(cè)人員工程質(zhì)量記錄將成為業(yè)主考量的重點(diǎn)，推動(dòng)注冊(cè)人員接受市場(chǎng)選擇，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)工程質(zhì)量的提高。

（三）加快個(gè)人誠(chéng)信體系的建立

目前，個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度誠(chéng)信體系的基本框架已形成，但建設(shè)還不到位。誠(chéng)信體系的信息采集、標(biāo)準(zhǔn)化要求還需要進(jìn)一步落實(shí)。注冊(cè)人員執(zhí)業(yè)違法違規(guī)行為的執(zhí)法和處罰力度不夠，違法違規(guī)的執(zhí)業(yè)成本低，使得企業(yè)和注冊(cè)人員重視不夠，執(zhí)業(yè)過程中容易出現(xiàn)違規(guī)操作。

建議今后一方面加快誠(chéng)信體系的相關(guān)立法及配套制度的建設(shè)，以法律形式明確相關(guān)責(zé)任，建立終身責(zé)任制；另一方面加快目前誠(chéng)信信息庫(kù)的建設(shè)，將誠(chéng)信體系與市場(chǎng)監(jiān)管有效銜接，使誠(chéng)信信息成為業(yè)主選擇注冊(cè)人員的重要參考指標(biāo)，促使執(zhí)業(yè)注冊(cè)人員更加重視誠(chéng)信。

（四）推進(jìn)企業(yè)資質(zhì)與個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度并軌，企業(yè)資質(zhì)逐漸淡出

目前，我國(guó)建筑業(yè)實(shí)行企業(yè)資質(zhì)管理和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格管理并行的雙軌制管理模式，將個(gè)人執(zhí)業(yè)人員數(shù)量作為企業(yè)資質(zhì)的重要條件，對(duì)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的建立起到了很大的促進(jìn)作用，但也客觀造成個(gè)人執(zhí)業(yè)資格人證分離、變更注冊(cè)頻繁、個(gè)人資格證書和注冊(cè)印章單位保管、限制注冊(cè)人員流動(dòng)等問題。另外，個(gè)人執(zhí)業(yè)范圍也受到企業(yè)資質(zhì)的制約,造成執(zhí)業(yè)人員資源的浪費(fèi)。

建議加強(qiáng)對(duì)企業(yè)資質(zhì)制度和個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的同步改革研究，制定出弱化企業(yè)資質(zhì)管理，強(qiáng)化個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的工作目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，加快完善個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的步伐，建立以個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度為主體的工程質(zhì)量責(zé)任體系。鑒于歷史原因和專業(yè)領(lǐng)域的不同，現(xiàn)階段我國(guó)可以有計(jì)劃地取消企業(yè)資質(zhì)等級(jí)，轉(zhuǎn)為設(shè)計(jì)、施工等許可證制度，項(xiàng)目招投標(biāo)主要和人員條件、技術(shù)能力、工程保險(xiǎn)、誠(chéng)信記錄等掛鉤，推動(dòng)企業(yè)在培養(yǎng)人才和市場(chǎng)信譽(yù)上下功夫。

（五）加強(qiáng)行業(yè)自律

注冊(cè)人員的管理分為兩個(gè)層次。一方面是法律層面的由政府依法準(zhǔn)入、依法管理；另一方面是一般性道德層面的由行業(yè)自律，需要依靠相關(guān)協(xié)會(huì)組織通過建立執(zhí)業(yè)人員道德準(zhǔn)則、實(shí)施會(huì)員監(jiān)督來解決。同時(shí)，注冊(cè)人員的合法權(quán)益也可以通過協(xié)會(huì)與政府的溝通得到保護(hù)。建議加快建立注冊(cè)人員相關(guān)協(xié)會(huì)組織，加強(qiáng)行業(yè)自律。

勘察設(shè)計(jì)行業(yè)個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要很多配套政策和措施來支撐。雖然起步晚，尚有很多不完善的地方，但其體現(xiàn)了行政審批制度改革的方向，有利于規(guī)范市場(chǎng)管理，建立工程質(zhì)量終身責(zé)任制，保障工程安全。我們要加強(qiáng)研究，不斷推動(dòng)個(gè)人執(zhí)業(yè)資格制度的完善，讓其發(fā)揮應(yīng)有的更大的作用。