香港供水系統(tǒng)背后的政治角力
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本文摘要：香港長期處在一種復(fù)雜敏感的地緣政治之中，艱難生存、脆弱發(fā)展。受制于這樣一種特質(zhì)，香港供水系統(tǒng)的建立呈現(xiàn)出的是各方力量的撕扯，而不是港人從實(shí)際需求出發(fā)的自主選擇。
◎ 張燁 / 政見團(tuán)隊成員
供水一直是香港面臨的難題。1960 年，香港同意接受中國大陸供水，成本低廉，但幾乎同一時間，港英政府開始花巨資建立起一套發(fā)達(dá)的本地供水系統(tǒng)。這種 “多此一舉” 的行為背后，是一個在復(fù)雜地緣政治處境中艱難生存的香港。
在最近發(fā)表的一篇論文中，香港中文大學(xué)政治與行政系的李家翹博士梳理了香港供水問題背后的政治角力。他指出，香港供水呈現(xiàn)的并不是一個從發(fā)掘本地資源到依賴大陸的自然過程，而是曲折復(fù)雜的政治結(jié)果。中英雙方對香港供水權(quán)的競爭、各方力量對香港的支配、變化中的邊界本質(zhì)與政治格局，共同造就了香港擁有世界級本地供水系統(tǒng)而依賴大陸供水的奇怪現(xiàn)實(shí)。
身處三大夾縫間的香港
1842 年，成為英國殖民地的香港再也不是普通的南方一隅，而是長期置身復(fù)雜脆弱的地緣政治之中。李家翹認(rèn)為，這種復(fù)雜性具體表現(xiàn)在三個方面。
首先，香港夾在中英之間。殖民地時期，香港是英國對華貿(mào)易的門戶，也是重要的軍事基地。無論是清帝國還是中華民國，對香港 “外國勢力橋頭堡” 的身份都十分忌憚。1949 年新中國成立，解放軍行軍至當(dāng)時的中港邊界，令殖民地大感恐慌。最后中方出于現(xiàn)實(shí)考量，決定暫不進(jìn)入香港。然而英方清楚地意識到，自己在香港的統(tǒng)治已受到威脅。于是他們采取了一種現(xiàn)實(shí)主義策略，把自身角色約束在維護(hù)香港內(nèi)部秩序上，以免激怒中國。香港回歸前，中英間對于香港的爭奪沒有停止。
其次，香港夾在美蘇兩大陣營之間。冷戰(zhàn)時期，香港的處境變得更加復(fù)雜。它夾在中英之間，中英又分別屬于兩大敵對陣營。這種微妙的處境令治港者如履薄冰，許多政策必須靈活處理才能化險為夷。例如在朝鮮戰(zhàn)爭中，盡管香港需要（跟隨英國）履行聯(lián)合國對中國的禁運(yùn)政策，大量物資還是技巧性地經(jīng)由香港運(yùn)到了中國。冷戰(zhàn)或許已經(jīng)結(jié)束，但意識形態(tài)戰(zhàn)爭的陰影仍然揮之不去。
最后也是最容易被忘記的，香港夾在國共之間。在國民黨敗退臺灣、香港尚未回歸的這段時間里，香港成為雙方角力的戰(zhàn)場。有數(shù)據(jù)表明，1980 年代，國共雙方共有約 6 萬人在香港活動。此外，因其特殊的地理位置和復(fù)雜的歷史背景，不同勢力都在積極爭奪在香港的利益。今天的香港，仍是世界重要的情報中心。
淡水的戰(zhàn)略意義
正因?yàn)殚L期處在這種復(fù)雜的地緣政治之中，香港的發(fā)展基礎(chǔ)十分脆弱。審視一套供水系統(tǒng)的建立，我們看到的更多是政治較量。
盡管氣候潮濕多雨，但香港的供水長期得不到保障——花崗巖巖層無法提供充足的地下水，地表又缺少主要河流與湖泊。降水量大但集中于春夏季，且狹小的土地?zé)o法有效貯存雨水。從殖民地早期開始，香港就需要自己解決供水問題。然而二戰(zhàn)后人口激增、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，原有供水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足需要。1959 年的一場大旱，迫使港英政府在 1960 年同意接受內(nèi)地供水。
淡水作為一種戰(zhàn)略性物資，由誰來供應(yīng)關(guān)乎政治利益。城市生態(tài)安全理論（urban ecological security theory）認(rèn)為，對外來生態(tài)資源的過度依賴會威脅城市生態(tài)安全和政治 “尺度”（scale，參考 ‘比例尺’ 的定義）。英國為了維護(hù)香港殖民地獨(dú)立城邦的地位（小尺度），避免其成為中國的一部分（大尺度），在接受大陸供水的同時制定了如下策略：一方面接受來自中國的供水以解燃眉之急，另一方面，建立起香港本地獨(dú)立供水系統(tǒng)，使香港日后不再依賴中國供水。
在建立自給自足供水系統(tǒng)的目標(biāo)下，香港于 1960 年開始興建船灣淡水湖（Plover Cove）。這并非第一個本地大型供水項(xiàng)目，但它是港英政府因應(yīng)香港向內(nèi)地購水而推展，有戰(zhàn)略意義。這項(xiàng)工程直到 1968 年才建成，原本預(yù)計可使香港在七十年代無需依賴大陸供水。然而在 1962-1964 年，香港遭遇了極為嚴(yán)重的干旱。港英政府與廣東省協(xié)商，計劃建立東深供水工程（Dongshen Scheme），引東江水入香港。協(xié)商起初很不順利，英國擔(dān)心中國趁機(jī)提出更多政治條件。后來在周恩來總理的干預(yù)下，雙方終于達(dá)成一致，1965 年開始向港供應(yīng)東江水。
政治動蕩中，本地供水系統(tǒng)建立
供水的爭奪遠(yuǎn)未停止，并卷入了更糟糕的政治環(huán)境之中。1967 年，在大陸文革影響下，香港本地左派發(fā)動抗英暴動，被當(dāng)局鎮(zhèn)壓。長達(dá)數(shù)月的暴動和外交沖突使英國意識到自己正逐漸失去對殖民地的控制，危機(jī)感大大增強(qiáng)。
在這段敏感時期里，干旱使香港再次面臨嚴(yán)重缺水問題。而根據(jù)供水協(xié)議，中國已完成了該年度對香港的供水任務(wù)。港英政府要求增加供水的請求沒有得到回應(yīng)，他們的限水政策（每 4 天供應(yīng) 4 小時）被左派斥為打壓運(yùn)動的卑劣手段，雙方大打輿論戰(zhàn)。港英政府擔(dān)心這次事件之后，中國再也不會向香港供水。建立本地供水系統(tǒng)的緊迫性空前提升。在隨后的時間里，港英政府加高了船灣淡水湖，著手建立萬宜水庫（High Island Reservior），并把幾番擱置的海水淡化工程重新提上議程。
海水淡化是一種新方法，雖然成本高昂，但不受降水波動影響，對急于擺脫對中國供水依賴的港府來說不失為一個好選擇。當(dāng)時計劃使用核能淡化海水，但問題是：如何避免中國趁機(jī)獲得核信息與核原料？經(jīng)過評估，英方認(rèn)為這樣的風(fēng)險并不存在：當(dāng)核能海水淡化系統(tǒng)建立時，中國應(yīng)有同等的核知識，香港的核反應(yīng)堆對中國意義不大；即使中國獲取核原料，也需要很強(qiáng)的能力才能把它用在軍事上。
除英國外，美國也積極介入香港的海水淡化項(xiàng)目，希望港府把建造工程承包給美國公司。這一方面是出于戰(zhàn)略考慮：美國不希望香港日益依賴中國供水，甚至愿意為海水淡化項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)。另一方面則是商業(yè)考慮，美國希望抓住全球海水淡化市場的機(jī)遇，香港是重要的一步。
至七十年代末，香港相繼建成了船灣淡水湖、萬宜水庫和樂安排海水淡化廠（Lok On Pai Desalter）。這三個世界級水利工程幫助香港減緩了供水壓力和政治壓力：1969-1979 年，來自大陸的水只占香港用水的 27%，英國維持香港供水獨(dú)立性的目標(biāo)得到實(shí)現(xiàn)，殖民地城邦的尺度得到鞏固。
然而，水利工程帶來了巨大的財政負(fù)擔(dān)。僅萬宜水庫的建造就花費(fèi)了 13.48 億港幣，占了港府 1972 年預(yù)算的 31%。海水淡化更是燒錢，每年燃料費(fèi)就需要 1.46 億港幣。相比之下，從大陸買水要便宜得多，水管等運(yùn)水設(shè)備在 1961 年的建造中只花了 890 萬。但如前文所言，在這一時期，經(jīng)濟(jì)從來不是中英雙方在供水問題上的第一考量。
回歸前后的供水變化
直到香港主權(quán)歸屬明朗化，港英政府才逐漸放棄了對本地供水系統(tǒng)的強(qiáng)化。
在中英談判和發(fā)表聯(lián)合聲明的這段時間里，海水淡化項(xiàng)目被停止。“樂安排” 這個曾經(jīng)世界上最大的海水淡化廠，后來成了跳蚤市場。計劃新建的水庫也因成本高昂而流產(chǎn)。于是，對大陸供水的依賴迅速回升，1985 年，超過一半的香港用水來自大陸；1991 年，這一比例已增長到 80%。東江水的進(jìn)口量甚至超過了本地需求，多余的水只能貯存在原本用來擺脫大陸供水的水庫里，導(dǎo)致這些水庫自身蓄水能力下降。
1997 年，香港最終由一個殖民地城邦成為中國的特別行政區(qū)。中國不必再靠大量供水?dāng)U大在港影響力，而隨著其他城市和香港的差異逐漸縮小，中國亦不會在水資源分配上特別照顧香港。按照 2008 年起的 “廣東省東江流域水資源分配方案”，香港每年可獲得11億立方米水，低于惠州的 25 億、東莞的 21 億、深圳的 17 億和廣州的 14 億。在 2011 年的新方案中，面對其他城市的競爭，香港獲得的供水減少到 820 萬立方米/年。
時隔多年，香港再一次感受到了供水壓力。強(qiáng)化本地供水系統(tǒng)再次被提上日程，港府著手興建新的海水淡化廠。但李家翹認(rèn)為，大陸對香港的供水不會停止，因?yàn)?“共飲一江水” 是融合的象征。而重新強(qiáng)化本地供水系統(tǒng)亦不是為了恢復(fù)往日的獨(dú)立性，而是香港目睹珠三角各城市對東江水需求上升，自覺做一個通情達(dá)理的好伙伴。
“邊界學(xué)說”
在這篇論文中，李家翹將 “邊界學(xué)說” 引入政權(quán)理論與政治生態(tài)理論關(guān)于尺度的爭論之中，指出邊界本質(zhì)的改變會影響社會生態(tài)與尺度轉(zhuǎn)換（socio-ecological－scaling）二者之間的互動。按照傳統(tǒng)理論，1959 年后接受中國大陸供水（大的生態(tài)尺度的建立）的香港可能喪失殖民地城邦地位（大的政治尺度的建立），但這直到 1979 年之后才發(fā)生，因?yàn)檫吔绫举|(zhì)在影響兩者的互動。在成為英國殖民地的 155 年中，香港和內(nèi)地之間被一條邊境（border）所隔開。1959-1979 年，邊界的不確定性導(dǎo)致港英政府采取相應(yīng)的策略（建立本地供水系統(tǒng)），避免因接受大陸供水而使香港殖民地城邦的地位受到威脅，干擾了生態(tài)尺度與政治尺度之間的互動。而 1979 年后，英國知道中國將收回香港，邊界的本質(zhì)得到確定（從兩國之間的 border 變成一國之內(nèi)的 boundary），英國重新調(diào)整策略，二者的互動才能被原有理論解釋。
研究者從地緣政治角度反思香港現(xiàn)有體系，也有助于我們更好地思考香港的未來。香港長期處在一種復(fù)雜敏感的地緣政治之中，艱難生存、脆弱發(fā)展。受制于這樣一種特質(zhì)，香港供水系統(tǒng)的建立呈現(xiàn)出的是各方力量的撕扯，而不是港人從實(shí)際需求出發(fā)的自主選擇。今日的香港不再是懸而未決之地，也不是 “借來的時間、借來的空間”，而是七百萬人安身立命的家園。能否理性看待這種地緣政治的敏感性，理性應(yīng)對港人的訴求，是我們尋找出路的關(guān)鍵。
*部分內(nèi)容整理自李家翹博士所授課程的課堂筆記
參考文獻(xiàn)：
Lee, N. K. (2014). The changing nature of border, scale and the production of Hong Kong's water supply system since 1959. International Journal of Urban and Regional Research, 38(3), 903-921.
