智慧城市基礎設施是支撐智慧城市可持續(xù)發(fā)展的基石，其建設水平直接決定智慧城市的發(fā)展前景。本文提出了構(gòu)建智慧城市基礎設施建設的公私合作（PPP）模式，從已有、新建和改擴建智慧城市基礎設施三種類型，給出了構(gòu)建政府公共部門與民營部門合作的三條路徑，并就監(jiān)管、風險分擔和合作伙伴選擇機制提出了相關建議。

[關鍵詞] 智慧城市 基礎設施 PPP模式

一、智慧城市基礎設施的基本內(nèi)容和特殊經(jīng)濟屬性

智慧城市基礎設施有兩層含義。從廣義上講，指的是在城市的地上和地下的各類市政設施，如道路及給排水管網(wǎng)、燃氣管網(wǎng)、路燈等市政設施中充分運用信息化和網(wǎng)絡手段，以實現(xiàn)城市基礎設施的智慧化管理，例如，道路根據(jù)干燥度自動啟動灑水裝置，燃氣管道能夠探測壓力等參數(shù)，出現(xiàn)異常時自動關閉并通知維修，以防爆裂。從狹義上講，指的是在城市范圍內(nèi)建設隨時、隨地、無所不在的信息基礎設施，包含光網(wǎng)城市、無線城市、三網(wǎng)融合、智能電網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等，使城市信息基礎設施滿足公眾“即需即供”的需求，像使用水、電一樣方便。本文所闡釋的智慧城市基礎設施范圍是基于狹義的定義，具體包括：

1．光網(wǎng)城市：即以光纖為網(wǎng)絡的城市。光網(wǎng)城市的啟動，源于2010年4月工信部、國家發(fā)改委等七部委發(fā)起的《關于推進光纖寬帶網(wǎng)絡建設的意見》，該意見要求加快推進光纖寬帶建設，加速城市光纖到戶、農(nóng)村光纖到村。

2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術，覆蓋城市行政區(qū)域，向公眾提供隨時隨地接入、高速的無線網(wǎng)絡，讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術獲取信息。這是城市信息化和現(xiàn)代化的一項基礎設施，也是衡量城市運行效率、信息化程度以及競爭水平的重要標志。

3．三網(wǎng)融合：即電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)這三張網(wǎng)絡在向?qū)拵�通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)的演進過程中，通過技術改造，使其技術功能趨于一致、業(yè)務范圍趨于相同，網(wǎng)絡互聯(lián)互通、資源共享，為用戶提供語音、數(shù)據(jù)和廣播電視等多種服務。

4．智能電網(wǎng)：即電網(wǎng)智能化，也被稱為“電網(wǎng)2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網(wǎng)絡的基礎上，通過先進的傳感和測量技術、先進的設備技術、先進的控制方法以及先進的決策支持系統(tǒng)技術的應用，實現(xiàn)電網(wǎng)的可靠、安全、經(jīng)濟、高效、環(huán)境友好和使用安全的目標。

5．物聯(lián)網(wǎng)：即通過射頻識別（RFID）、紅外感應器、全球定位系統(tǒng)、激光掃描器等信息傳感設備，按約定的協(xié)議，把任何物品與互聯(lián)網(wǎng)相連接，進行信息交換和通信，以實現(xiàn)對物品的智能化識別、定位、跟蹤、監(jiān)控和管理的一種網(wǎng)絡。

智慧城市基礎設施具有一些特殊的經(jīng)濟屬性:

1．自然壟斷性

智慧城市基礎設施的自然壟斷特性主要表現(xiàn)在：（1）企業(yè)數(shù)量有限。投資者為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和減少對資源的浪費，一般在同一項目上盡量避免重復建設，因此，從事智慧城市基礎設施建設和運維的企業(yè)數(shù)量較少。（2）經(jīng)營帶有公益性。行業(yè)內(nèi)的從業(yè)者需要為社會提供公共通信產(chǎn)品和公共通信服務，滿足社會的公眾利益，企業(yè)經(jīng)營的公益性較強，特別是有線和無線網(wǎng)絡的普遍服務機制，使得從業(yè)者不能完全按照市場機制和市場規(guī)則運作。（3）企業(yè)的目標與公共目標不易協(xié)調(diào)。企業(yè)經(jīng)營的目標是追求利潤最大化，需要維持較高的價格，而自然壟斷的公益性又要求從業(yè)者以較低的價格和較好的質(zhì)量為公眾提供服務，這是一對矛盾的問題。（4）企業(yè)處于支配地位。作為提供者，企業(yè)容易利用自己的壟斷優(yōu)勢，以較劣的產(chǎn)品和較差的服務換取較高的收費，甚至附加種種不合理的交易條件。作為消費者，則只能在為數(shù)不多的自然壟斷企業(yè)中進行選擇。在提供者和消費者的博弈中，消費者往往處于不利的被動地位。

2．準公共產(chǎn)品性

智慧城市基礎設施的準公共產(chǎn)品特性主要表現(xiàn)在：（1）不完全非排他性。智慧城市基礎設施一旦建成, 所有在其覆蓋區(qū)域內(nèi)的公民都享有消費此設施的權利，因此，具有一定的非排他性。但在實際操作中, 如果對消費價格進行定價,可在一定程度上將拒絕付款的消費者排除在受益范圍之外。（2）不完全非競爭性。智慧城市基礎設施一旦建成, 就不會因為被一個或更多的用戶使用而消耗, 即增加對一個用戶的供給所產(chǎn)生的邊際成本幾乎為零,一定程度的用戶數(shù)增加不會影響智慧城市基礎設施在生產(chǎn)和運營等方面的成本,且這些基礎設施對所有人都具有可獲得性。

3. 網(wǎng)絡經(jīng)濟性

相比其他網(wǎng)絡型基礎設施如鐵路、電力等，智慧城市基礎設施的網(wǎng)絡經(jīng)濟性更為明顯，互聯(lián)互通的要求更高，對于政府的協(xié)調(diào)和規(guī)制能力要求也更高。首先，智慧城市的基礎設施屬于信息網(wǎng)絡，傳遞的信息以比特等數(shù)字形式為主要特征，與傳統(tǒng)意義上傳送水、電、煤、氣等物質(zhì)和能量形式的網(wǎng)絡經(jīng)濟形態(tài)完全不同，節(jié)點和連接的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)形式更為復雜。其次，智慧城市基礎設施特別是寬帶和無線網(wǎng)絡的互聯(lián)，已經(jīng)超出國界的范圍，形成了全球化的信息網(wǎng)絡，而電力、能源、交通等網(wǎng)絡型基礎設施通常只局限于一國，供排水等基礎設施更是局限于較小的區(qū)域范圍。再次，從內(nèi)容上看，傳統(tǒng)電信網(wǎng)絡、有線電視網(wǎng)絡以及新興互聯(lián)網(wǎng)絡等在數(shù)字平臺的基礎上互相融合的趨勢十分明顯。最后，智慧城市基礎設施包括從物理傳送、業(yè)務平臺支撐到實際應用的各個層面和領域，其技術結(jié)構(gòu)體系更為復雜，管理和維護也因此更難把握。

二、我國智慧城市基礎設施的建設現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，我國堅持優(yōu)先發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡，智慧城市基礎設施取得了長足的進展。光網(wǎng)城市方面，截至2012年6月，全國使用4兆及以上帶寬產(chǎn)品的用戶比例已經(jīng)達到了54％，比2011年末提升了14個百分點，全國已有12個省份4兆以上的寬帶產(chǎn)品用戶比例超過了60％。在網(wǎng)絡覆蓋能力上，新增光纖到戶覆蓋家庭超過了2300萬戶，也超過了全年3500萬目標任務的一半。在寬帶用戶發(fā)展上，新增固定寬帶接入互聯(lián)網(wǎng)家庭超過了1000萬戶 。無線城市方面，已中移動為例，截至2012年6月底，已有31個省248個城市與政府簽約，共30個省321個城市的無線城市上線推廣。應用總數(shù)達 1.8萬，獨立使用用戶數(shù)達2608萬,訪問PV量超過47913萬 。三網(wǎng)融合方面，全國已經(jīng)有54個地區(qū)成為"三網(wǎng)融合"的試點區(qū)域，覆蓋人口已經(jīng)達到3億人以上 。經(jīng)廣電總局批準的網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務持證機構(gòu)已達617家、網(wǎng)絡廣播電視臺有17家、20家單位開展移動通信網(wǎng)手機電視業(yè)務、7家單位開展互聯(lián)網(wǎng)電視業(yè)務。IPTV方面，CNTV與百視通成立合資公司，2012年5月份發(fā)布的《關于IPTV集成播控平臺建設有關問題的通知》規(guī)定，省級電視臺可以申請 IPTV分平臺播控權 。智能電網(wǎng)方面，從2010到2012年，“加強智能電網(wǎng)建設”三次寫入了我國政府工作報告，并納入國家“十二五”規(guī)劃綱要。4年來，累計安排了303項智能電網(wǎng)試點項目，已建成投產(chǎn)251項試點項目，制定并發(fā)布了《智能電網(wǎng)技術標準體系規(guī)劃》 。物聯(lián)網(wǎng)方面，2011年中國物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過2600億元。產(chǎn)業(yè)分布上，已初步形成環(huán)渤海、長三角、珠三角以及中西部地區(qū)四大區(qū)域集聚發(fā)展的總體產(chǎn)業(yè)空間布局 。2012年8月，工信部發(fā)布了《無錫國家傳感網(wǎng)創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(2012—2020年)》，將加大對示范區(qū)內(nèi)物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的財政支持力度，加強稅收政策扶持，并推進物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過資本市場直接融資。

我國智慧城市基礎設施建設在不斷取得良好成績的同時，也存在著一些問題。一是投資主體分散。智慧城市基礎設施的投資主體即有各級政府，還有三大電信運營商、廣電、電力公司、相關企業(yè)等，投資主體分散，難以形成合力。二是對多元投融資的激勵不足。政府在智慧城市基礎設施的前期建設過程中，往往以財政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對民間資本形成有效的吸引和拉動，財政資金的乘數(shù)效應發(fā)揮不夠。三是運營管理效率低下。表現(xiàn)在智慧城市基礎設施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設施，難以形成高效的運行和管理模式。

三、構(gòu)建我國智慧城市基礎設施建設PPP模式的若干建議

PPP模式，是英文Public Private Partnerships的縮寫，可譯為公私合作伙伴模式。對于PPP的定義，聯(lián)合國發(fā)展計劃署、歐盟委員會等諸多機構(gòu)和Savas、Kernaghan 等諸多專家都給出了各自的定義，這些含義中包含了幾個共同特征是：1、以合作為前提；2、把提供公共產(chǎn)品或服務，包括提供基礎設施，作為合作的目標；3、強調(diào)利益共享；4、風險共擔。

本文所指的PPP模式，借鑒了財政部科研所賈康研究員和孫潔研究員的定義，認為，PPP模式是指政府公共部門與民營部門在合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益的一種合作和管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除、并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

在當前，國內(nèi)經(jīng)濟增速不斷下滑的形勢下，引入民間資本，投向基礎設施建設，已成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要選項。2012年7月召開的國務院常務會議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛(wèi)生、教育等領域盡快推出一批引導民間投資參與的重點項目 ，發(fā)揮示范帶動效應，中央各部委也相應出臺了引導民企投資的實施細則。在此背景下，鼓勵和引導民間資本參與智慧城市基礎設施建設，進入運營市場，開展各類增值應用業(yè)務，具有重要的現(xiàn)實意義。

構(gòu)建我國智慧城市基礎設施的PPP模式，可以從智慧城市基礎設施的三種不同類型出發(fā)，打造政府公共部門與民營部門合作的三條途徑。

資料來源：轉(zhuǎn)引自E.S.薩瓦斯《民營化與公私部門的伙伴關系》，北京.中國人民大學出版社 2002.6，P259

（一）已有智慧城市基礎設施的公私合作模式。

政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包、轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，讓民營企業(yè)進來參與智慧城市基礎設施的經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。

1．民營企業(yè)通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎設施的使用權。在這種形式下，民營企業(yè)可以在政府的特許經(jīng)營權下，自己向用戶收費。如可對民間資本進一步開放網(wǎng)絡托管業(yè)務，電信企業(yè)將自有網(wǎng)絡、或設備委托民營企業(yè)進行第三方管理和維護服務，以促進專業(yè)化分工，提升服務水平。同時，支持民間資本在互聯(lián)網(wǎng)領域投資，進一步對民間資本開放互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）和接入服務（ISP）業(yè)務，引導民間資本參與IDC和ISP業(yè)務的經(jīng)營活動。

2.民營企業(yè)對政府擁有的智慧城市基礎設施進行經(jīng)營和維護。在這種形式下，由政府向民營企業(yè)支付一定的費用。如可在各部門信息資源整合的基礎上，成立統(tǒng)一的政務信息資源管理中心，引進民營企業(yè)合作伙伴，對各部門電子政務基礎設施進行統(tǒng)一運行和維護管理，并由政務資源信息資源管理中心支付相應的費用給運維企業(yè)，以提高資源的利用效率。

（二）智慧城市基礎設施擴建和改造的公私合作模式

對于需要維修或需要擴建或改造的智慧城市基礎設施，政府可以通過租賃－建設－經(jīng)營（LBO）、購買－建設－經(jīng)營（BBO）、外圍建設（Wraparound Addition）等形式與民營企業(yè)開展合作。

在智慧城市基礎設施的改擴建過程中，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，民營企業(yè)負責對原有基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施進行經(jīng)營管理。在特許權下，經(jīng)營者向用戶收費，并向政府交納一定的特許費，這不但可以加快提升智慧城市基礎設施的功能和升級改造的速度，同時也為政府新建基礎設施籌集到了一定的資金。

作為配套措施，政府需要放寬對改擴建項目的準入門檻。民營企業(yè)在申請智慧城市基礎設施改擴建項目的設計、施工、監(jiān)理、集成等過程中，需要簡化審批條件和流程，凡具有相應資質(zhì)的民營企業(yè)，均可平等地參與到項目招標中來。

（三）新建智慧城市基礎設施的公私合作模式

新建智慧城市基礎設施大致可分為兩類：一是已有的基礎設施已不可再用，需重新建設；二是根據(jù)業(yè)務和承載的需求，需要新建。對于新建的智慧城市基礎設施，政府可以采用建設－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。

1．建設－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）。即由民營企業(yè)對智慧城市基礎設施進行建設，完工后轉(zhuǎn)交給政府部門，再由民營部門進行經(jīng)營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質(zhì)量，也利于提高經(jīng)營管理的效率。在智慧城市基礎設施經(jīng)營管理期間，所有權屬于政府，民營企業(yè)則以租賃的形式獲得經(jīng)營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權。

2．建設－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）。即由民營企業(yè)對智慧城市基礎設施進行建設，建成后由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時間，經(jīng)營到期后轉(zhuǎn)交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎設施的所有權歸屬政府，民營企業(yè)無需向政府交納使用費，但在經(jīng)營到期后，需無償交還政府。在交還政府之前，民營企業(yè)必須保證智慧城市基礎設施的完整性和正常功能。

3．建設－擁有－經(jīng)營（BOO）。即由民營企業(yè)建設智慧城市基礎設施，建設完成后，民營企業(yè)獲得其所有權和永久經(jīng)營權。這里的永久經(jīng)營權是個相對概念，指的是在特許權下的“永久性”經(jīng)營。

新建智慧城市基礎設施公私合作模式的一個典型應用是鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和運營維護，即根據(jù)專業(yè)化分工經(jīng)營，將基站機房、通信塔等基礎設施外包給第三方民營企業(yè)，并加強基礎設施的共建共享。