管清友：PPP模式的五大關(guān)鍵問題
PPP模式的五大關(guān)鍵問題 | 《管見》20141103
民生宏觀管清友、張媛、朱振鑫、牟云磊、李奇霖
聯(lián)系人：李奇霖
一、PPP模式在未來地方債扮演何種角色？
43號(hào)文提供了新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，其中明確將逐步剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。10月28日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，最大亮點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上，財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金，為PPP項(xiàng)目開發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過程提供資金支持。
根據(jù)國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心的測(cè)算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬(wàn)億元。根據(jù)43號(hào)文和《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的規(guī)定推演，未來地方政府性債務(wù)主要由一般政府債、專項(xiàng)政府債和PPP債構(gòu)成�？梢姡瑧�(yīng)對(duì)未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以了重任。
從43號(hào)文規(guī)定來看，對(duì)于新增政府債務(wù)，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。對(duì)于存量政府債務(wù)，在建工程確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，應(yīng)主要通過政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
PPP模式具有較大的發(fā)展?jié)摿ΑＲ环矫妫?013年中國(guó)PPP項(xiàng)目的累計(jì)總投資為1278億美元，和同類型新興市場(chǎng)比有較大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量則高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。
二、何謂PPP模式？
PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的一種新的融資模式。
PPP模式的一個(gè)典型結(jié)構(gòu)是公共部門與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財(cái)政困境。
三、PPP模式與BOT模式的區(qū)別？
從廣義上來說，PPP指的是企業(yè)參與提供傳統(tǒng)上由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的模式。從世界銀行對(duì)PPP的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。因此，BOT本質(zhì)上也可視為是PPP的一種。
BOT即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營(yíng)企業(yè)一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某公用基礎(chǔ)設(shè)施，在規(guī)定的特許期限內(nèi)，私人企業(yè)可以向基礎(chǔ)設(shè)施使用者收取費(fèi)用，由此來獲取投資回報(bào)。待特許期滿，私人企業(yè)將該設(shè)施無(wú)償或有償轉(zhuǎn)交給政府。
但從合作關(guān)系而言，BOT中政府與企業(yè)更多是垂直關(guān)系，即政府授權(quán)私企獨(dú)立建造和經(jīng)營(yíng)設(shè)施，而不是與政府合作，PPP通過共同出資特殊目的公司更強(qiáng)調(diào)政府與私企利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
PPP的優(yōu)點(diǎn)在于政府能夠分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)，形成社會(huì)利益最大化，但缺點(diǎn)在于增加了政府潛在的債務(wù)負(fù)擔(dān)。BOT優(yōu)點(diǎn)在于政府最大可能的避免了項(xiàng)目的投資損失，缺點(diǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)大，私營(yíng)資本可能望而卻步，且不同利益主體的利益不同，單方面利益最大化的納什均衡并非全社會(huì)最優(yōu)。
四、PPP模式有哪些優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)？
PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。
PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項(xiàng)目長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。
PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，其比融資平臺(tái)公司直接運(yùn)營(yíng)更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項(xiàng)目部分融資工作，杠桿增加，但因項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)更有效率地運(yùn)營(yíng)所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。
PPP分散了部分風(fēng)險(xiǎn)。PPP在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了項(xiàng)目融資難度，有助于項(xiàng)目融資成功。當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生虧損時(shí)，政府與私人部門共同承擔(dān)損失。
實(shí)際上，從上世紀(jì)80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實(shí)踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國(guó)軟科學(xué)上發(fā)表的《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》系統(tǒng)性總結(jié)了導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的幾個(gè)原因。
1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。我國(guó)缺少相關(guān)法律，對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報(bào)率。
2、審批、決策周期長(zhǎng)。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項(xiàng)目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長(zhǎng)，成本高。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，難以根據(jù)市場(chǎng)的變化對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限，頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判才簽署。
3、政治影響因素大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。
4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項(xiàng)目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬(wàn)立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量?jī)H為2萬(wàn)立方米，合同難以執(zhí)行。
5、配套設(shè)施不完善。一些PPP項(xiàng)目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營(yíng)，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實(shí)際中，有些PPP項(xiàng)目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。
6、項(xiàng)目收益無(wú)保障。一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項(xiàng)目，與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時(shí)，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。此外，政府對(duì)一些PPP項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼額度與方法無(wú)具體規(guī)定。
在這些缺點(diǎn)當(dāng)中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)。主要源于某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期以吸引民營(yíng)資本，但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。
五、PPP模式應(yīng)當(dāng)如何改進(jìn)？
未來PPP債將在地方政府性債務(wù)模式扮演重要角色，如何趨利避害，以盡可能發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)至關(guān)重要。PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。成功推廣PPP模式，促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共品與服務(wù)領(lǐng)域，需要建立一個(gè)行之有效的保障機(jī)制。
首先，制定法律、法規(guī)保障私人部門利益。公共品與服務(wù)項(xiàng)目通常前期投資額高，回報(bào)周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大，私人部門在參與這些項(xiàng)目時(shí)會(huì)考慮進(jìn)入后的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對(duì)私人部門利益予以保障，方能吸引更多民間資本進(jìn)入。
其次，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府部門對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更的承受能力強(qiáng)，而融資、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)，根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。
最后，協(xié)調(diào)好參與方利益。在PPP項(xiàng)目中，政府主要任務(wù)是監(jiān)管，對(duì)私人部門的利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，代表公眾利益的同時(shí)保證私人部門能夠得到合理收益。在簽訂合同時(shí)，制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。如果私人部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤(rùn)較低時(shí)，政府根據(jù)合同對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼以保證合作繼續(xù)，反之，若私人部門從PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)時(shí)，政府可根據(jù)合同控制其利潤(rùn)水平。
附錄：國(guó)家體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目案例
國(guó)家體育場(chǎng)工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬(wàn)平方米，項(xiàng)目總投資額313900萬(wàn)元。2008年奧運(yùn)會(huì)期間，國(guó)家體育場(chǎng)承擔(dān)開幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運(yùn)會(huì)后可舉辦特殊重大賽事、各類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會(huì)等非競(jìng)賽項(xiàng)目。因用途多樣，有非常好的盈利預(yù)期，為采用PPP模式創(chuàng)造了條件。
中信集團(tuán)出資65%，北京城建集團(tuán)出資30%，美國(guó)金州公司出資5%，組成中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體。2003年8月9日，中國(guó)中信集團(tuán)聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權(quán)協(xié)議》、《國(guó)家體育場(chǎng)協(xié)議》協(xié)議，與北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司簽署《合作經(jīng)營(yíng)合同》共同組建項(xiàng)目公司——國(guó)家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國(guó)家體育館的融資、建設(shè)工作。項(xiàng)目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家體育場(chǎng)賽會(huì)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作，待運(yùn)營(yíng)期滿將國(guó)家體育場(chǎng)移交給北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司。
北京市政府根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)要求，提供了許多優(yōu)惠政策和資金支持。項(xiàng)目用地土地一級(jí)開發(fā)費(fèi)用僅為1040元/平方米，而相鄰地段商業(yè)用地地價(jià)高達(dá)10000元/平方米，項(xiàng)目土地價(jià)格非常低廉。北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司出資18.154億元參與項(xiàng)目，且對(duì)該筆資金不要求回報(bào)。為方便體育場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，北京市政府提供施工場(chǎng)地附近區(qū)域的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及其他可為方便體育場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的幫助。
在奧運(yùn)會(huì)測(cè)試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司支付場(chǎng)地費(fèi)用，而專用于奧運(yùn)會(huì)開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置所有費(fèi)用，由北京市政府承擔(dān)。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴(kuò)建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。
