姿勢(shì) | PPP模式在香港的應(yīng)用 | 能源投融資
文／陽光時(shí)代公司與投融資部
一、PPP典型案例
（一）西區(qū)海底隧道
1989年香港政府完成其整體交通研究，并計(jì)劃運(yùn)用BOT模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)西區(qū)海底隧道。同年，香港政府對(duì)交通流量，路線選取以及環(huán)境影響等做了研究，并對(duì)BOT模式進(jìn)行了評(píng)估。1992年，香港政府通過公開對(duì)外招投標(biāo)選擇項(xiàng)目公司。香港政府允許特許經(jīng)營(yíng)期為30年。
西區(qū)海底隧道稱不上公私合營(yíng)的成功案例，因其并未滿足效率及公眾便利的需求
1.責(zé)任劃分
作為公共部門，政府主要承擔(dān)項(xiàng)目前期的評(píng)估和論證工作，并對(duì)私人部門提供建設(shè)施工的土地并承擔(dān)土地的征用和清理的費(fèi)用。同時(shí)政府出面協(xié)調(diào)項(xiàng)目的整體開發(fā)和利用，必要時(shí)進(jìn)行重新規(guī)劃。作為私營(yíng)部門，項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體的建設(shè)和融資，聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方對(duì)西區(qū)隧道的建設(shè)進(jìn)行施工和設(shè)計(jì)監(jiān)理，以及項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。
2. 利益與風(fēng)險(xiǎn)
在實(shí)際操作中,西區(qū)海底隧道的日平均流量距設(shè)計(jì)最高車流量有很大距離，項(xiàng)目公司西隧公司的實(shí)際收入遠(yuǎn)比與港府訂立的《西區(qū)海底隧道條例》所規(guī)定的最低估計(jì)收入低。造成該種現(xiàn)象的主要原因：一是香港公共交通尤其是地鐵的發(fā)展使大部分市民選擇公共交通出行,小汽車出行比例較低；二是西隧周邊道路系統(tǒng)的容量限制和規(guī)劃布局導(dǎo)致車輛通行不暢。
而根據(jù)《西區(qū)海底隧道條例》，若西隧的凈收入比最低估計(jì)凈收入低時(shí)，西隧公司可行使其權(quán)利要求政府加價(jià)。實(shí)際上,由于交通量過少，收入未達(dá)到預(yù)期，西隧公司自1997年通車以來已先后在2000年、2002年、2004年、2005年、2006年及2007年六度增加法定收費(fèi),并于2000年、2003年、2004年及2008年四度實(shí)施實(shí)質(zhì)加價(jià)。以私家車為例,西隧的隧道費(fèi)已比1997年提高了50%。而頻繁加價(jià)反向?qū)е驴土髁康南陆怠?/span>
盡管目前西隧公司已經(jīng)實(shí)現(xiàn)盈利，但是因其回報(bào)率遠(yuǎn)低于預(yù)期，因此作為投資者的私營(yíng)部門并不滿意。而對(duì)于作為公共部門的政府而言，采用BOT的西區(qū)海底隧道稱不上公私合營(yíng)的成功案例，因其并未滿足效率及公眾便利的需求。
（二）香港迪士尼樂園項(xiàng)目
為發(fā)展香港旅游業(yè)，以帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)如零售業(yè)、餐飲業(yè)及酒店業(yè)等發(fā)展，香港政府和迪士尼公司于1999達(dá)成了合作協(xié)議興建主題公園，并于2000年進(jìn)行填海，2003年正式開工。香港迪士尼樂園共占地126公頃，由香港政府及華特迪士尼公司聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的香港國(guó)際主題樂園有限公司（HKITP）（以下稱“香港迪士尼”）建設(shè)及營(yíng)運(yùn)，由香港迪士尼樂園管理有限公司管理。
香港迪斯尼將公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)區(qū)分建設(shè)、統(tǒng)一管理，達(dá)到令港人滿意的投資結(jié)構(gòu)及令投資者滿意的實(shí)際利益結(jié)構(gòu)
1.融資結(jié)構(gòu)
在該項(xiàng)目中，香港政府注資32.5億港元，控股香港迪士尼57％股權(quán)；華特迪士尼公司則注資24．5億元，擁有43％的股權(quán)。然而，初期興建主題公園的費(fèi)用為141億港元，除了資本金57億港元，還需要借款84億港元，以達(dá)到“負(fù)債：凈資產(chǎn)=6：4”的最佳資本結(jié)構(gòu)。但是在進(jìn)行第一期投資時(shí)，僅進(jìn)行土地填海和平整的費(fèi)用就高達(dá)40億元，HKITP若以現(xiàn)金形式進(jìn)行支付，則將導(dǎo)致股本的預(yù)期收益大大下降，造成后期的融資困難。于是，港府又以建設(shè)土地126公頃作為附屬股權(quán)的形式注入HKITP。附屬股本可以在HKITP業(yè)績(jī)理想時(shí)轉(zhuǎn)換為公司普通股，但只能在主題公園啟用五年后開始轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換上限每年增加5％，任何一年的最高轉(zhuǎn)換額不得高于10％，也就是說，如將全部附屬股份轉(zhuǎn)換，要到主題公園啟用后至少25年才能完成，而25年后港府將擁有香港迪斯尼75%的股份。84億負(fù)債中包括61億港元政府貸款，分25年連同利息攤還，以及23億港元的商業(yè)貸款。商業(yè)貸款只占負(fù)債的1／4，原因是預(yù)期HKITP運(yùn)作初期，流動(dòng)資金不能承受過高比例的商業(yè)貸款。該融資結(jié)構(gòu)如圖所示：
2. 區(qū)分化建設(shè)
從項(xiàng)目建設(shè)層面，香港迪士尼將項(xiàng)目分為公益性和經(jīng)營(yíng)性兩部分，分別采取不同的投融資方式。公益性部分，即香港迪斯尼的土地開拓，周圍地鐵、運(yùn)輸網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，完全由香港政府投資建設(shè)，建成后由香港迪士尼以使用權(quán)出資和租賃兩種方式供專區(qū)食品和紀(jì)念品銷售商使用。經(jīng)營(yíng)性部分，即迪斯尼樂園的141億港元建設(shè)，由香港迪士尼投資建設(shè)并經(jīng)營(yíng)管理，通過設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分配與收益調(diào)節(jié)機(jī)制，建立適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這樣，通過公益性資產(chǎn)租賃方式，實(shí)現(xiàn)了公益性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在同一項(xiàng)目上的管理整體性，達(dá)到令港人滿意的投資結(jié)構(gòu)和令迪斯尼滿意的實(shí)際利益結(jié)構(gòu)。
（三）香港地鐵
香港地鐵有限公司（以下簡(jiǎn)稱“港鐵公司”）創(chuàng)立于1975年，由香港政府全資擁有。2000年成功上市后，政府控股77%，社會(huì)公眾占股23%，實(shí)現(xiàn)公私化運(yùn)營(yíng)。與大多數(shù)地鐵公司接受政府補(bǔ)貼不同，港鐵公司是全球少數(shù)幾家能夠盈利的地鐵運(yùn)營(yíng)商。
地鐵建設(shè)與沿線物業(yè)開發(fā)緊密聯(lián)系、形成共贏
1.“軌道+物業(yè)”模式
港鐵公司實(shí)現(xiàn)盈利首先歸功于其“軌道+物業(yè)”模式，即每開一條新建線路,港鐵公司都首先向政府取得發(fā)展車站附近的土地使用權(quán)，之后通過招標(biāo)方式引入開發(fā)商共同開發(fā)，根據(jù)不同條件興建大型住宅、寫字樓或商場(chǎng)，出售或出租物業(yè)所得利潤(rùn)，由地鐵公司與開發(fā)商共享，而管理已落成物業(yè)的收入，則成為香港地鐵的額外收入。具體如圖所示：
2. 公私部門責(zé)任
在整個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作中，政府部門負(fù)責(zé)制定軌道交通的總體方針及長(zhǎng)遠(yuǎn)運(yùn)輸策略，采取措施協(xié)調(diào)各交通行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)，平衡各方利益，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)重疊；同時(shí)確認(rèn)了鐵路優(yōu)先的原則，頒布《地下鐵路條例》、《運(yùn)營(yíng)協(xié)議》法例等辦法來協(xié)調(diào)各交通行業(yè)，為鐵路建設(shè)規(guī)劃的長(zhǎng)期穩(wěn)定性提供保證。另外政府部門還提供其他支持，如為項(xiàng)目融資進(jìn)行擔(dān)保，給予項(xiàng)目土地補(bǔ)償?shù)取?/span>
而港鐵公司則嚴(yán)格按市場(chǎng)化模式運(yùn)營(yíng)。首先，重視投資風(fēng)險(xiǎn)及收益成本的控制，通過完善的系統(tǒng)化管理實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)的控制及收益成本控制。其次，注重運(yùn)營(yíng)方式創(chuàng)新，創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值。如，通過其信息系統(tǒng)及IT部門實(shí)時(shí)監(jiān)控運(yùn)營(yíng)效率及運(yùn)營(yíng)成本，將各類管理信息（人力資源管理、財(cái)務(wù)管理、供應(yīng)鏈管理、維護(hù)管理、項(xiàng)目管理、收益管理、市場(chǎng)和客戶關(guān)系管理、物業(yè)管理、運(yùn)輸和客運(yùn)管理等）系統(tǒng)打通，形成信息順暢流通的統(tǒng)一系統(tǒng)。將這種信息閉環(huán)轉(zhuǎn)化成商業(yè)利益的是一套八達(dá)通卡系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)地鐵及其附屬商鋪經(jīng)營(yíng)的有效連接。
總體而言，地鐵的建設(shè)與地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)緊密聯(lián)系在一起形成共贏，沿線的物業(yè)開發(fā)又支撐了地鐵本身的營(yíng)運(yùn)。
二、香港PPP的經(jīng)驗(yàn)與啟示
公私合營(yíng)項(xiàng)目，公共部門引入私人部門，一方面希望利用私人部門的資金，而另一方面最主要的是希望引入私人部門的先進(jìn)管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)資源的最大化運(yùn)用，并最終達(dá)到向社會(huì)公眾提供更好服務(wù)的目的。而私人部門，最終目的是獲得可觀的項(xiàng)目報(bào)酬。上述項(xiàng)目，無論是采取BOT還是公私股權(quán)合作，收益將最終決定項(xiàng)目的成功與否。因此合理收益是PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵，因?yàn)樗饺瞬块T不能實(shí)現(xiàn)其收益目的勢(shì)必將影響其對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)，影響所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量（如西區(qū)海底隧道無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益而不斷加價(jià)），而這同樣不符合公共部門便利大眾的目的�；�“合理收益”的基礎(chǔ)，香港的PPP應(yīng)用有以下幾點(diǎn)值得我們借鑒：
1. 重視合作，明確公私部門責(zé)任界限
以往的PPP項(xiàng)目，公共部門傾向于將項(xiàng)目及其風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用轉(zhuǎn)移給私人部門，而實(shí)踐證明這樣的做法并不可行。對(duì)于PPP（Public-Private-Partnership），業(yè)界一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視“Partnership”的作用，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用。一般而言公共部門主要負(fù)責(zé)：制定合理的建設(shè)規(guī)劃，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各方利益的平衡；承擔(dān)項(xiàng)目前期的評(píng)估和論證工作；提供合理的政策支持，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定性；以及提供征地、融資等支持。在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面，公共部門主要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、利率變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。私人部門主要承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)工作，運(yùn)用其技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及運(yùn)營(yíng)成本的控制，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成功經(jīng)營(yíng)。而在這個(gè)方面，公共部門不應(yīng)進(jìn)行過多干涉。在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面，私人部門主要承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等。
2. 靈活運(yùn)用項(xiàng)目區(qū)分理論
根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論，對(duì)不同類型的城市基礎(chǔ)設(shè)施，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)品或服務(wù)分類理論，采取不同的投融資方式，即根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的性質(zhì)和特征，將項(xiàng)目區(qū)分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指其現(xiàn)金流（收入）可以實(shí)現(xiàn)完全收回成本并盈利的項(xiàng)目；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指有現(xiàn)金流（收入），但由于其公益性政策要求及收費(fèi)價(jià)格沒有到位等因素影響，可能無法收回成本而需要政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目；非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是指完全沒有現(xiàn)金流（收入），只能由政府投資的項(xiàng)目。實(shí)踐中，一個(gè)項(xiàng)目可能涉及經(jīng)營(yíng)性部分和非經(jīng)營(yíng)性部分，這就要求合理運(yùn)用項(xiàng)目區(qū)分理論，對(duì)投融資方式作出合理安排。在這個(gè)方面，香港迪斯尼樂園的區(qū)分化建設(shè)就是一個(gè)很好的例子。
3. 重視項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段
一般而言，PPP項(xiàng)目具有較長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)期限，期間變數(shù)較多，而實(shí)踐中往往出現(xiàn)問題也是在項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)階段。運(yùn)營(yíng)階段的風(fēng)險(xiǎn)控制、成本控制，經(jīng)營(yíng)方式的創(chuàng)新等對(duì)于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的合理收益都有較大的影響。在這個(gè)方面，香港地鐵是一個(gè)很好借鑒例子。我國(guó)中央政府層面也開始意識(shí)到這個(gè)問題，在財(cái)政部近期出臺(tái)的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中也明確規(guī)定了財(cái)政資金將從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變。
