前言
當下，在建設環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會的要求下，基礎設施完善與否直接引導著城市的盛衰軌跡，而作為城鎮(zhèn)基礎設施重要組成部分的環(huán)境污染處理設施之一，城鎮(zhèn)污水處理廠的建設也受到政府的格外重視。據統(tǒng)計，截至2014年3月底全國城鎮(zhèn)累計建成污水處理廠3622座，污水處理能力達到了14265萬立方米/日，隨之而來的污泥產生量為11.4萬噸/日。而在投資上，污泥處理處置的投資卻僅占污水處理廠總投資的20%，甚至有些污水處理廠為了節(jié)約成本，閑置已建好的污泥處理車間。如何激活污泥處理處置行業(yè)的快速發(fā)展已成為當今中國城市之困。
2008年，國家為應對國際金融危機制定了“四萬億”投資計劃，這一舉措雖解決了燃眉之急，但由此帶來的嚴重的“副作用”也使得多數地方政府不得不因為籌集相應的配套資金，背負起了沉重的債務負擔。此外，傳統(tǒng)的污泥處置商業(yè)模式又具有政企不分，效率低下、管理粗放等問題，在種種不利的形勢下，污泥處理處置項目往往“被迫”滯緩，巨大的資金缺口更已成為污泥處理處置行業(yè)發(fā)展的瓶頸。
因此，如何創(chuàng)造更好的投融資環(huán)境，吸引各類資本參與到市政基礎設施公共項目，特別是污泥處理處置項目的建設和運營中來，提高相應的運行效率與管理水平，就成為了污泥處置行業(yè)發(fā)展的當務之急。筆者就此對污泥處置行業(yè)的現狀以及有關項目的經驗和教訓進行了一些初步的梳理和分析，希望能夠為污泥行業(yè)未來的發(fā)展提供出一些有價值的建議。
污泥處理處置行業(yè)現狀
污泥危機
近30年來，隨著工農業(yè)生產的不斷發(fā)展，加之人口基數龐大，城市污水排放量與日俱增，副產物污泥的產生速度也日益增長。令人擔憂的是，污泥處理處置的速度卻遠遠落后于污泥的產生量，并且這種情況不僅僅出現在缺乏資金的小城鎮(zhèn)或者偏遠地區(qū)，經濟發(fā)達地區(qū)也是如此。以北京為例，目前運營的污泥處置設施僅7座，處理處置技術包括污泥熱干化、鈣化調理、堆肥、焚燒等，但年處置能力僅84萬噸，而2010年北京市年產污泥量已達到135萬噸，可見，只有不足65%的污泥進行了有效的無害化、資源化利用，其余污泥僅進行了簡單的轉運填埋，缺乏有效的最終處置。巨大的處理負荷使得“污泥圍城”愈演愈烈。
投資計劃與資金來源
2012年4月19日，國務院辦公廳印發(fā)的《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》中提到，規(guī)劃投資全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設近4300億元，其中污泥處理處置設施建設投資347億元，從某種角度來看，政府的重視力度意味著污泥處置行業(yè)有望開創(chuàng)環(huán)保產業(yè)新商機。
長期以來，地方政府是污泥處理設施的建設和運行責任主體，但由于國家財政補助少，污泥處理收費制度匱乏，地方政府在面對污泥處理處置行業(yè)持續(xù)大規(guī)模的投資建設需求時，資金缺口往往又使其力不從心。2011年國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護司頒布了《關于進一步加強污泥處理處置工作組織實施示范項目的通知》，其中明確指出地方政府應加快提出融資策略和保障措施，以確保污泥處理處置設施建設順利進行。這一政策的頒布最終使得地方政府在肩負著政治和社會雙重壓力的同時，不得不開始嘗試引入社會資金，從而緩解設施建設過程中巨大的資金缺口。
收費制度
早在2009年，住建部、環(huán)保部和科技部三家聯合頒布的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術政策(試行)》中就已明確指出，污水處理費應包括污泥處理處置運營成本，但截至目前，我國還沒有針對污泥處理處置收費的詳細規(guī)定。雖然各地正逐漸落實階梯性水價制度的實施，但僅靠水價的額外支付和少量的政府補貼，還是無法覆蓋污水處理及官網維護以外的污泥處理費用。據業(yè)界測算，污泥處置費用折算到污水處理費中的成本是0.1-0.5元/噸，即污水處理費中應含有0.1-0.5元的污泥處置費用，但部分城市規(guī)定的污泥處理處置費用的征收標準卻非常低，如廣州、廣西等地區(qū)出臺規(guī)定，每噸水費中只收取5分錢用于污泥處理處置，甚至大部分地方政府對于征收污水處理費仍舉步維艱。
按照業(yè)內專家的計算，如果水價中增加2毛錢用于污泥處理費，污泥處理產業(yè)會達到井噴狀態(tài)。但如何落實污泥處理費用征收，這仍然需要政府逐步完善收費方式，建立合理的收費標準才可實現。
主要工藝及運行現狀
2012年4月，國務院辦公廳下達的關于污水處理設施建設規(guī)劃中曾推薦厭氧消化、好氧發(fā)酵、干化焚燒等幾種主要工藝，但在實際運用中，這些工藝路線均存在著一些問題，并沒有一種工藝可以完全符合污泥處理處置的技術要求。除此之外，污泥企業(yè)普遍缺乏清晰的商業(yè)模式和穩(wěn)定的盈利能力，也直接導致了投資方對污泥處理行業(yè)的止步不前。因此，工藝成熟度的欠缺以及商業(yè)成本的高企成為了制約我國污泥處理處置產業(yè)投融資發(fā)展的瓶頸。
厭氧消化
厭氧消化是利用兼性菌和厭氧菌進行厭氧生化反應，分解污泥中有機物質，是實現污泥穩(wěn)定化非常有效的一種污泥處理工藝。該工藝近幾年在國內外發(fā)展很快，但若想順利運行，其中也存在幾點困難有待克服：第一，我國剩余污泥有機質含量較低，這點可以考慮摻入廚余或糞便來彌補；第二，我國污泥中較高含量的泥沙對設備磨損嚴重；第三，沼氣凈化技術不過關，致使沼氣中的H2S設備的腐蝕性，從而嚴重影響了有效的能源利用；第四，成本投資是厭氧技術運行最大的問題。
總體說來，污泥厭氧消化作為一種中間處理過程，雖然有能源產出，但工藝技術復雜、運行成本昂貴，加之我國污泥成分的特殊性，項目運行的經濟效益有待考究。
好氧發(fā)酵
污泥發(fā)酵是在一定條件下通過微生物的作用，使污泥不斷被降解和穩(wěn)定，并生產出一種適宜于土地利用的產品的過程。該技術最具吸引力的特征之一就是處理之后的污泥具有較大市場，但由于中國工業(yè)污水和生活污水長期混同處理，污泥中普遍含有大量重金屬，導致這些處理過的“有機肥”被農業(yè)部禁止進入農田，若想實現最初的處置目標，就需要付出更高的成本來面對重金屬、病原菌的污染風險。
故在這種情況下，好氧技術開始逐漸背離了低成本、高效率的原始價值，逐漸朝著工藝復雜化、投資擴大化的高成本運行方式轉變。
干化焚燒
干化焚燒是污泥處置的常用技術路線之一，由于廢棄物焚燒后會產生煙氣，故對于污泥焚燒業(yè)來說，在合格的煙氣處理保障下，克服成本的制約自然成為了頭等大事。但事實上，既能保障處置末端的環(huán)境安全性，又能兼顧高出普通工藝2-4倍的成本投入，還能夠達到處置規(guī)模，這已頗具難度。此外，因要選擇干化等附屬工藝過程，還需額外考慮能耗及設備磨損等實際問題。
污泥干化焚燒市場的前景看似一片光明，一段時間內卻仍然缺乏具有投資吸引力的商業(yè)模式。
如何創(chuàng)造更多的投融資機會
正如數月前山東省環(huán)保廳“生態(tài)環(huán)保大講堂”上中國光大國際有限公司總經理王天義所言：發(fā)達國家看重提高效率，發(fā)展中國家則更看重融資。如何獲得更多的投融資機會，不僅是污泥處理處置行業(yè)發(fā)展的瓶頸，也是近年來中央政府關注的重點。
2012年4月，國務院辦公廳關于印發(fā)《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》的通知中明確指出，要積極吸收各類社會資本，促進投資主體與融資渠道的多元化。而作為污水處理業(yè)中重要一環(huán)的污泥處理處置產業(yè)，更需要在以下幾方面采取措施，才能夠吸引更多的社會資本的進入，促進更加多樣化的投資主體與融資渠道的產生。
建立和完善付費機制
改革和完善污泥處理收費制度是污泥處理行業(yè)面臨的核心問題之一，國家應當建立以污水處理費和污泥處理處置服務費為主，政府財政補貼為輔的綜合性污泥處理處置收費機制，制定合理的污泥處理收費標準，真正實現微利保本，科學制定污泥處理收費的市場化機制。
我國目前的現狀是污泥處置費尚未開證，污水處理費中又僅少量甚至不包括污泥處理費，政府只委托污水廠處置水，卻較少支付污泥處理費，這導致了部分污水處理廠為了節(jié)約成本，有意無意間將污泥處理的責任旁置。而從污泥處理公司的角度來看，現階段污泥處理公司沒有穩(wěn)定、持續(xù)的收入來源自然也成為了許多投資者閉門觀望的首要原因。
因此，對于污泥處理處置收費機制，應當建立以污水處理費和污泥處理處置費為主，在上述兩者不能滿足運營服務費需求的情況下，由政府來兜底的收費機制�？上驳氖牵〗ú磕壳耙褧斦�、發(fā)改委開始就政府如何補貼兜底污泥處理費用的問題進行會商研究。
加強技術創(chuàng)新，因地制宜選擇
中國社科院可持續(xù)發(fā)展研究中心研究員朱守先認為：在政策相對滯后的情況下，只有技術成熟到一定階段和水平，相應政策才會出臺，并在技術進步的同時，政策不斷跟進與完善。從一定層面來看，這就要求污泥處理處置技術應加強發(fā)展創(chuàng)新，選擇性吸收、消化國際先進技術，選擇并“改造”成一條適合自己的技術路線，并加強所選技術的經濟適用性。
同時，在污泥處理處置的技術選擇上必須遵循因地制宜的基本原則。我國目前應用的幾種主要的污泥處置技術并無優(yōu)劣之分，現有的厭氧消化、好氧發(fā)酵、干化焚燒等技術路線都存在各自的明顯利弊，并不存在一種處理成本又低、速度又快、占地面積還小，在減量化、無害化、資源化方面都具有優(yōu)勢的污泥處理技術。因此根據自身情況因地自宜、合理選擇技術路線就成為不同地區(qū)發(fā)展污泥產業(yè)的基本原則。
2011年4月份住建部、發(fā)改委下發(fā)的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術指南》就指出，“因地制宜是污泥處理處置方案比選決策的基本前提。” 針對不同的地域特點、社會經濟發(fā)展水平、人口規(guī)模等條件應采用不同的技術路線。比如對經濟高度發(fā)展、人口密集、現代農業(yè)發(fā)達的部分超大城市可優(yōu)先考慮焚燒和建材綜合利用技術路線；對經濟不發(fā)達、地廣人稀的部分縣、市，以及現代化大農業(yè)發(fā)達的地區(qū)則可考慮厭氧堆肥土地利用為主導的技術路線。
在各地政府本著因地制宜的原則通過相應的法規(guī)和強制性標準，設定適合本地情況的污泥處置路線，進而確定污泥處置的技術路線和相應的公共服務采購成本的情況下，各類資本才有可能愿意且敢于進入污泥產業(yè)，污泥產業(yè)也才有可能獲得快速發(fā)展。
完善市場化運營法制
據世界銀行統(tǒng)計，從1990-2005年中國基礎設施領域中有私營部門參與的項目共有483個，總投資額達725億美元。而截止到2012年，中國僅PPP項目就大約有1000多個�？梢姡槍σ晕勰嗵幹脼榇淼倪@類市政基礎設施類環(huán)保項目而言，引入社會資本是勢在必行的。
但是基礎設施投融資市場看似火熱的現狀背后，卻是缺乏統(tǒng)一的城市基礎設施建設投融資基本法律的尷尬。從法律體系上來說，我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的投融資法或者城市基礎設施建設管理法，現有的城市基礎設施建設基本法律、法規(guī)散見于《水法》、《公路法》、《消防法》、《城市道路管理條例》等，大量發(fā)揮作用的主要是建設部等部委發(fā)布的行政規(guī)章以及規(guī)范性文件。
規(guī)范性文件的層次低，必然影響其權威性和貫徹力度，由于沒有統(tǒng)一的城市基礎設施建設及投融資制度，無法滿足城市基礎設施建設多元化的投資結構的需要，各種形式的投資主體的法律地位難以從中獲得有效和統(tǒng)一的保護和支持。再加上各地各部門制定的文件從地方、部門利益出發(fā)，形成各城市各部門各自為政的局面，影響了我國城市基礎設施建設的準入和運行。特別是近期比較熱門的公私合營PPP融資，我國對此類融資的現行法規(guī)法律層次較低、內容簡單，存在立法空白，甚至國際上PPP項目融資的一些慣例和做法與我國現行法律法規(guī)相沖突。
對于投資企業(yè)來說，由于目前基礎設施投融資領域存在的法規(guī)制度缺失、政府權責劃分不清、管理效率不高、相關政策、規(guī)定落實不到位等問題，使得無論對于民企或是外資，都顯得投資風險較高。一個典型的例子是：中國到目前為止還沒有正式的法律管理PPP項目，只是通過被稱為“36條”的《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2005]3號）與被稱為“新36條”的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號）等政策和規(guī)定來引導民間資本投入到基礎設施建設，因此對于投資企業(yè)，特別是民間資本，在法律層面上都顯得風險較大。
因此，對于以污泥處置為代表的市政基礎設施行業(yè)來說，應當盡快建立起有效的投融資行政監(jiān)管程序以及外部監(jiān)督機制，完善投資運行機制和標準，并依托科技創(chuàng)新，推動污泥資源化利用示范工程建設，降低市場參與者的交易成本，為污泥處理處置等市政基礎設施投資融資的發(fā)展提供“制度性”的土壤。
（原標題：污泥市場的漫漫“掘金”路）
污泥市場：企業(yè)投融資機會的漫漫“掘金”之路
