一、 PPP基本概念、核心理念、分析框架
1. 基本概念
對(duì)PPP的基本概念有各種不同的版本，但基本含義是一樣的。綜合各國(guó)對(duì)PPP的基本定義和各國(guó)在推行PPP實(shí)踐上的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)學(xué)者給PPP做出一個(gè)概括性的描述： PPP，即公私伙伴關(guān)系是指公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。這種關(guān)系用商業(yè)協(xié)議來(lái)確立，公共部門(mén)將融資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私營(yíng)部門(mén)，并與私營(yíng)部門(mén)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)來(lái)提供公共服務(wù)。在這樣的框架下，PPP的形式有多種，如我們比較熟知的BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)┖虰OOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-擁有-轉(zhuǎn)讓?zhuān)┑�。一般而言，按照私人部門(mén)的參與程度和公共部門(mén)將各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)向私營(yíng)部門(mén)轉(zhuǎn)移的程度會(huì)產(chǎn)生多種PPP模式，如BOT,BOOT,DBFO等。
2. 核心理念
PPP小組通過(guò)對(duì)大量西方國(guó)家PPP成功案例的研究認(rèn)為，她首先是一個(gè)公共采購(gòu)理念上的創(chuàng)新， 然后才是體制和機(jī)制上的創(chuàng)新�；仡櫄v史，英國(guó)在產(chǎn)生PPP之前，就進(jìn)行了中央和地方政府的行政體制改革，提出了政府采購(gòu)項(xiàng)目的資金價(jià)值（Value for Money, VFM）這一思想.也許當(dāng)初這只是為了順迎政府的績(jī)效改革而提出的一個(gè)具有廣泛的政治、公共和管理意義的象征性短語(yǔ)。資金價(jià)值的思想深刻地影響了西方各國(guó)在公用事業(yè)和公共服務(wù)。
英國(guó)財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)署對(duì)資金效用價(jià)值的解釋?zhuān)湔嬲暮x為整個(gè)項(xiàng)目的生命周期的成本與投資所能取得的質(zhì)量（或者是對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)的符合程度）最有組合以滿(mǎn)足使用者的要求，但這并不總是意味著要選擇最低成本競(jìng)標(biāo)。雖然這樣的解釋還是較為模糊，但是資金價(jià)值的理念與我們所倡儀的科學(xué)發(fā)展觀(guān)相符合的，并透露出來(lái)新公共管理思想的光芒。所謂資金，狹義上講就是公共財(cái)政，就是老百姓的錢(qián)，廣義上講就是社會(huì)各種資源對(duì)項(xiàng)目的投入，而價(jià)值，不是僅僅指項(xiàng)目的收益，而是指更高層次更加普遍的目標(biāo)，不但指投資者本身在項(xiàng)目上的經(jīng)濟(jì)效益，更要關(guān)注項(xiàng)目的社會(huì)效益和環(huán)境效益。質(zhì)量的概念即包括物質(zhì)的顯性含義，又有非物質(zhì)的隱性含義，還存在時(shí)間因素對(duì)質(zhì)量的考驗(yàn)。用通俗的語(yǔ)言來(lái)解釋?zhuān)Y金價(jià)值就是最優(yōu)的性能與價(jià)格之比，只是這里的性能與價(jià)格的定義比較廣泛。英國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)資金價(jià)值的思想各執(zhí)一詞，但她已被真正地用在實(shí)踐領(lǐng)域中，被用來(lái)促進(jìn)檢查、重組、降低成本和減少浪費(fèi)等。不僅僅是PPP的指導(dǎo)思想，還是PPP項(xiàng)目的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并且通過(guò)近二十年的實(shí)踐，形成一整套為了達(dá)到資金價(jià)值目標(biāo)的機(jī)制和最優(yōu)操作方法。
“資金價(jià)值”作為政府采購(gòu)公共產(chǎn)品，為公眾提供服務(wù)的核心理念和標(biāo)準(zhǔn)以外，西方社會(huì)主流思潮也認(rèn)識(shí)到，只有通過(guò)“政府引導(dǎo)、 市場(chǎng)運(yùn)作”這樣的模式才有可能達(dá)到資金價(jià)值的目標(biāo)。美國(guó)民營(yíng)化大師薩瓦斯還提出政府在公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，必須轉(zhuǎn)變職能，即“是掌舵而不是搖槳”。對(duì)于公用事業(yè)和公共服務(wù)， 政府不是一味地市場(chǎng)化，甩手推向社會(huì)，而是形成一種“政府采購(gòu)、企業(yè)生產(chǎn)”的外包模式。雖然這是眾所周知的道理，但是政府要對(duì)這一模式進(jìn)行靈活、正確和高效地運(yùn)用并非易事。在這一模式中，政府只是確定標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)企業(yè)等私營(yíng)部門(mén)具體如何生產(chǎn)提供公共服務(wù)在原則上不能干預(yù)。在實(shí)踐上，需要政府充分發(fā)揮政治、經(jīng)濟(jì)和法律資源（如政策、財(cái)政和立法等），起到四兩撥千斤的作用，來(lái)調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)力量完成政府向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的職能。這需要相當(dāng)?shù)募记桑^效率和價(jià)值也來(lái)源于此。
PPP小組將追求資金效用價(jià)值看作是PPP的最核心的理念和思想基石，而“掌舵不是搖槳”是這一思想的最直接的反應(yīng)。PPP的思想認(rèn)為，只有作為“舵手”的政府和作為“槳手”的企業(yè)和私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行有機(jī)地合作，資金價(jià)值才能達(dá)到。
3、分析框架
任何一個(gè)PPP都是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，即使是以單一項(xiàng)目為基礎(chǔ)的PPP合同業(yè)是這。就算項(xiàng)目要素再簡(jiǎn)單， 也要經(jīng)得起時(shí)間的長(zhǎng)期考驗(yàn)。PPP研究小組對(duì)英國(guó)以項(xiàng)目為導(dǎo)向的PPP進(jìn)行了分析研究（在英國(guó)大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是以PFI，即民間融資計(jì)劃的形式表現(xiàn)出來(lái)，經(jīng)過(guò)若干年的努力，PFI已經(jīng)成為以項(xiàng)目為特征的PPP的標(biāo)準(zhǔn)模式）。PFI項(xiàng)目宏觀(guān)的目標(biāo)是資金價(jià)值，微觀(guān)目標(biāo)就是使本次項(xiàng)目交易最終成功（Make this Project a good deal）。圍繞這一目標(biāo)，存在多個(gè)實(shí)施機(jī)制和措施。PPP小組將PFI的工作機(jī)理分解為三個(gè)工作面和五個(gè)實(shí)施機(jī)制， 詳
見(jiàn)如下：
項(xiàng)目實(shí)施方面
在項(xiàng)目實(shí)施方面， 主要是Value for Money Mechanism，即資金價(jià)值機(jī)制。通過(guò)有效的項(xiàng)目實(shí)施、管理和運(yùn)作手段， 達(dá)到資金價(jià)值目標(biāo)。這實(shí)際上是一個(gè)PPP/PFI的項(xiàng)目管理指南。
風(fēng)險(xiǎn)管理方面
在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，關(guān)鍵是Risk Allocation和Partnership Mechanism,即風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與合作機(jī)制。PPP/PFI的核心思想是風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)與轉(zhuǎn)移以及政府與企業(yè)的合作。
服務(wù)監(jiān)管方面
在服務(wù)監(jiān)管方面，重點(diǎn)是通過(guò)Monitoring和Payment Incentive Mechanism,即監(jiān)測(cè)與支付激勵(lì)機(jī)制,來(lái)提高服務(wù)的績(jī)效。
這三個(gè)方面對(duì)于推動(dòng)PPP/PFI項(xiàng)目的成功實(shí)施互為依存、補(bǔ)充和約束。任何一個(gè)方面的缺陷都可以由其他兩個(gè)方面的機(jī)制來(lái)修補(bǔ)和完善。它們之間的關(guān)系可以通過(guò)如下圖例來(lái)表示，其中項(xiàng)目實(shí)施中的資金效用價(jià)值機(jī)制是核心，風(fēng)險(xiǎn)管理中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與合作和服務(wù)監(jiān)管中的監(jiān)測(cè)與支付激勵(lì)機(jī)制都是對(duì)立統(tǒng)一的。PPP小組對(duì)老港和滬蘆項(xiàng)目的分析就是以此為框架的。
二、老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期工程案例研究
一、案例概述
（一）案例背景
老港生活垃圾處置場(chǎng)是目前全市唯一的生活垃圾集中處置場(chǎng)所，處理全市約90%的生活垃圾。上海市廢棄物老港處置場(chǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)一直是事業(yè)單位。老港1-3期填埋場(chǎng)處理技術(shù)極其簡(jiǎn)單，僅是一個(gè)簡(jiǎn)易的堆埋場(chǎng)。環(huán)衛(wèi)局僅僅撥付日常經(jīng)營(yíng)維護(hù)的開(kāi)支，每噸垃圾處理費(fèi)用僅為10元。老港生活垃圾處置場(chǎng)1-3期填埋區(qū)面積3.3平方公里，處置能力為6000-7000噸/日，實(shí)際填埋處置量為9000噸/日，處置負(fù)荷已達(dá)原設(shè)計(jì)能力的120%。目前，前3期已停止運(yùn)營(yíng)，進(jìn)入土地“休耕”。為解決未來(lái)十余年全市生活垃圾的出路，老港生活垃圾處置場(chǎng)需要進(jìn)行四期工程擴(kuò)建。
（二）案例概況
1.招商
市容環(huán)衛(wèi)局和上海城投作為招商主體，旨在通過(guò)國(guó)際招商，引進(jìn)擁有一流垃圾處理技術(shù)和豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的國(guó)際投資者，將老港四期建設(shè)成高標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)型的衛(wèi)生填埋場(chǎng)，并推進(jìn)垃圾處理項(xiàng)目投融資體制的改革。市容環(huán)衛(wèi)局、城投委托上海國(guó)際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司和上海申信進(jìn)出口有限公司組成的聯(lián)合體為招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)服務(wù)。2002年12月開(kāi)始招商前期準(zhǔn)備，由市容環(huán)衛(wèi)局、城投及招商代理組成招商工作小組，并聘請(qǐng)?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問(wèn)、城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問(wèn)。前期的準(zhǔn)備工作包括與潛在投資者進(jìn)行初步接觸，向政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行政策咨詢(xún)，與世界銀行就APL貸款項(xiàng)目進(jìn)行咨詢(xún)，召開(kāi)招商方案政策咨詢(xún)會(huì)等。在此基礎(chǔ)上，工作小組確定了招商的邊界條件（包括合同結(jié)構(gòu)/特許權(quán)協(xié)議、垃圾處理費(fèi)結(jié)算主體和方式、項(xiàng)目公司組織形式、項(xiàng)目招商范圍），制定了切實(shí)可行的招商方案，并獲得了政府部門(mén)對(duì)本項(xiàng)目的有關(guān)批文。
2003年4月9日～4月30日，招商代理發(fā)布招商文件。共有來(lái)自德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、香港和新西蘭等國(guó)家的7家國(guó)際投資競(jìng)爭(zhēng)人購(gòu)買(mǎi)了招商文件。之后，組織了數(shù)家投資競(jìng)爭(zhēng)人進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，并進(jìn)行了投資建議書(shū)澄清和補(bǔ)充通知工作。由于受到SARS的影響，原定于6月30日的投資建議書(shū)截止日延期至8月12日。8月12日，ONYX聯(lián)合體和惠記聯(lián)營(yíng)兩家投資競(jìng)爭(zhēng)人向招商代理遞交了投資建議書(shū)。
2003年8月經(jīng)過(guò)投資建議書(shū)的評(píng)審、競(jìng)爭(zhēng)性談判、確定候選投資人和簽約性談判，最終ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體勝出。2003年12月23日，市容環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司股東代表草簽了特許權(quán)協(xié)議及相關(guān)附件，環(huán)衛(wèi)局、城投和項(xiàng)目公司簽訂了垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，城投環(huán)境和項(xiàng)目公司外方股東簽署了合資合同和章程。
2.項(xiàng)目?jī)?nèi)容
ONIX與中信泰富組成的聯(lián)合體與上海市城投環(huán)境組成合資公司，負(fù)責(zé)老港生活垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)四期的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。特許期20年，是我國(guó)首個(gè)垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。特許經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后項(xiàng)目公司資產(chǎn)無(wú)償移交給政府。市容環(huán)衛(wèi)局、上海城投與項(xiàng)目公司簽訂垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議，并委托上海城投在垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立之前支付相關(guān)垃圾處理費(fèi)用。
3.項(xiàng)目結(jié)果
老港四期位于上海市南匯區(qū)老港鎮(zhèn)東側(cè)的東海灘涂邊，占地面積3.36平方公里，距市中心約60km。項(xiàng)目設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力為日處理城市生活垃圾4900噸。上海老港生活垃圾填埋場(chǎng)四期項(xiàng)目于2005年2月21日進(jìn)入試運(yùn)行，主體工程于12月12日正式投入運(yùn)營(yíng)。施工建設(shè)進(jìn)度比較快，工程質(zhì)量明顯高于老港三期。
項(xiàng)目投資總額5.1億，資本金占投資總額的1/3為1.7億。原股權(quán)結(jié)構(gòu)的安排是外方組成一個(gè)聯(lián)合體共同擁有60%股份，中方40%，后要求外方單獨(dú)入股，項(xiàng)目公司中城投環(huán)境股權(quán)占40%，ONYX、中信泰富各占30%。事實(shí)證明，這一股權(quán)結(jié)構(gòu)好于最初的安排。因?yàn)橹行盘└皇秦?cái)務(wù)投資者，單獨(dú)入股后更關(guān)注企業(yè)的財(cái)務(wù)效率，容易和中方的立場(chǎng)一致。合資公司每月召集執(zhí)行董事會(huì)解決營(yíng)運(yùn)中的問(wèn)題。公司運(yùn)營(yíng)中設(shè)置避免關(guān)聯(lián)交易的機(jī)制：公開(kāi)信息、統(tǒng)一招標(biāo)。項(xiàng)目資產(chǎn)屬于城投。城投環(huán)境派出一名副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)總監(jiān)。外方董事會(huì)人數(shù)過(guò)半，并派董事長(zhǎng)和總經(jīng)理。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)至今基本達(dá)到了引進(jìn)資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的目標(biāo)。
二、案例分析
項(xiàng)目實(shí)施
明確項(xiàng)目目標(biāo)
（1）招商目標(biāo)清晰
老港四期招商的目標(biāo)為引入資金特別是先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)；降低垃圾處理的綜合成本；推進(jìn)垃圾處理市場(chǎng)化改革。從目前運(yùn)營(yíng)來(lái)看，這一目標(biāo)基本達(dá)到。
（2）政府支持力度不足
招商準(zhǔn)備階段存在招商主體的變更問(wèn)題。開(kāi)始是環(huán)衛(wèi)局，準(zhǔn)備了前期報(bào)批的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性報(bào)告等；市發(fā)改委批復(fù)后城投才介入。環(huán)衛(wèi)局原意讓城投成為單純的籌資機(jī)構(gòu)，由其籌得建設(shè)所需資金后交給環(huán)衛(wèi)局運(yùn)作，環(huán)衛(wèi)局之下有可以實(shí)際操作的實(shí)體，如振環(huán)實(shí)業(yè)、環(huán)境集團(tuán)。但城投經(jīng)過(guò)努力成為項(xiàng)目管理主體，與環(huán)衛(wèi)局產(chǎn)生利益沖突。因此，環(huán)衛(wèi)局對(duì)該項(xiàng)目不太積極。
立項(xiàng)階段獲得市政府授予環(huán)衛(wèi)局代表政府授予特許權(quán)的批文和建委同意國(guó)際招商的批文。但是基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營(yíng)牽涉到政府的各個(gè)部門(mén)，例如立項(xiàng)是發(fā)改委、行業(yè)主管是環(huán)衛(wèi)局、監(jiān)管除環(huán)衛(wèi)局還有環(huán)保局、建設(shè)是建委。由于沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的牽頭部門(mén)，因此缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。并且該項(xiàng)目在招商文件初稿出來(lái)后，曾向建委和財(cái)政局等局委咨詢(xún)，沒(méi)有獲得反饋。
由于政府支持力度不夠，招商仍有較大的不確定性。例如，稅收問(wèn)題，招商時(shí)未能拿到稅務(wù)機(jī)關(guān)確認(rèn)稅收優(yōu)惠的批文，從而使增值稅、所得稅上的優(yōu)惠能否實(shí)現(xiàn)尚為未知數(shù)。因此，招商時(shí)《垃圾供應(yīng)與結(jié)算協(xié)議》確定的垃圾處理價(jià)格公式的假設(shè)條件是：營(yíng)業(yè)稅及附加5.55%；適用的企業(yè)稅率為15%，享受生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從開(kāi)始獲利年度起企業(yè)所得稅“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠政策；享受?chē)?guó)家鼓勵(lì)類(lèi)外商投資項(xiàng)目投資總額內(nèi)進(jìn)口自用設(shè)備和按照合同隨設(shè)備進(jìn)口的技術(shù)及配套件、設(shè)備的關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅的免征。在此基礎(chǔ)上規(guī)定如果將來(lái)稅收優(yōu)惠政策變動(dòng)，則相應(yīng)調(diào)整垃圾處理費(fèi)。
從項(xiàng)目目標(biāo)來(lái)看，初始目標(biāo)較為明確，實(shí)施結(jié)果也基本達(dá)到目標(biāo)。但由于政府支持力度不夠，加大了項(xiàng)目談判過(guò)程的難度，并為將來(lái)的執(zhí)行留下了不確定性。
2.合理招商程序
（1）有明確的項(xiàng)目小組工作模式
上海國(guó)際集團(tuán)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和申信進(jìn)出口組成招商代理，并提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)服務(wù)。同時(shí)聘請(qǐng)?zhí)爝_(dá)律師事務(wù)所為法律顧問(wèn)，城市建設(shè)研究院為技術(shù)顧問(wèn)。這些外部顧問(wèn)的聘請(qǐng)根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過(guò)比選產(chǎn)生。但是在聘用外部顧問(wèn)方面經(jīng)驗(yàn)不足，可供選擇的中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家有限。
（2）用競(jìng)價(jià)方式確定合理價(jià)格
通常，政府考慮此類(lèi)項(xiàng)目時(shí)常會(huì)以PSC（PSC，Public Sector Comparator,政府運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比較，即由政府設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)所需金額）作為參考依據(jù)，但是由于政府沒(méi)有相關(guān)的歷史數(shù)據(jù)，無(wú)法精確評(píng)估、測(cè)算老港四期項(xiàng)目的PSC。
同時(shí)，該行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性不足，也難以獲得市場(chǎng)數(shù)據(jù)，所以只是將老港垃圾處理費(fèi)同焚燒（以江橋成本為標(biāo)準(zhǔn)）、生化成本相對(duì)比，評(píng)估后初步確定垃圾處理費(fèi)，然后通過(guò)投標(biāo)方的競(jìng)價(jià)確認(rèn)最后的價(jià)格。雖然，政府沒(méi)有通過(guò)PSC定價(jià)，但考慮到行業(yè)的特殊性以及對(duì)投標(biāo)人競(jìng)價(jià)的充分利用，最后確定的價(jià)格比較合理。
3.獲得最好交易
（1）競(jìng)爭(zhēng)性的招標(biāo)程序
招標(biāo)中競(jìng)爭(zhēng)壓力一直保持到最后。惠記和ONIX兩個(gè)聯(lián)合體正式投標(biāo)。當(dāng)招商只有兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)往往最為激烈。根據(jù)投資建議書(shū)評(píng)審結(jié)果及招商須知相關(guān)規(guī)定，招商主體決定ONYX和惠記兩家投資者聯(lián)合體共同通過(guò)專(zhuān)家評(píng)審進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)性談判階段。通過(guò)此次成功談判，大幅降低了垃圾處理價(jià)格。之后在確定候選投資人和簽約性談判中，確定ONYX聯(lián)合體為第一候選投資人，并獲得了更為有利的垃圾處理價(jià)格。
（2）公正的評(píng)審程序
有比較完善的資格預(yù)審制度、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序以及系統(tǒng)的招標(biāo)評(píng)級(jí)體系，程序較為公正。評(píng)審委員會(huì)從經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)記錄、技術(shù)能力和管理能力、財(cái)務(wù)能力、法律要求等四方面對(duì)所有投資競(jìng)爭(zhēng)人的資格進(jìn)行綜合評(píng)估。整個(gè)評(píng)審過(guò)程符合國(guó)際招商程序，但是為保留靈活性，沒(méi)有給出每個(gè)投資競(jìng)爭(zhēng)人的具體分值，只由專(zhuān)家出具推薦意見(jiàn)。沒(méi)有采用打分的方式主要是考慮到業(yè)內(nèi)專(zhuān)家較少，比較敏感，評(píng)分容易泄漏引起爭(zhēng)議；同時(shí)案例又具有行業(yè)特殊性，本身科學(xué)估分就比較困難。專(zhuān)家組經(jīng)過(guò)綜合評(píng)定，ONIX因技術(shù)更先進(jìn)、報(bào)價(jià)更優(yōu)惠而勝出。
從程序而言，無(wú)論是項(xiàng)目組的組成、工作模式還是定價(jià)、整個(gè)招商過(guò)程，比較好地貫徹了“公平、公正、公開(kāi)”的三公原則；但也反映出國(guó)內(nèi)垃圾產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)化的專(zhuān)家太少、經(jīng)驗(yàn)不足；國(guó)際招商的評(píng)標(biāo)體系還有待細(xì)化和完善。
（二）風(fēng)險(xiǎn)管理和合作
1.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
（1）項(xiàng)目公司承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和不能如期完工的風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目公司提交設(shè)計(jì)方案，負(fù)責(zé)所有建設(shè)工程，并承擔(dān)建設(shè)工程的所有費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)。為此，項(xiàng)目公司提供價(jià)值1000萬(wàn)美元的履約保函。
項(xiàng)目公司導(dǎo)致的完工延誤，自垃圾填埋場(chǎng)預(yù)期的商業(yè)運(yùn)營(yíng)日至實(shí)際的完工日期，每延誤一天項(xiàng)目公司應(yīng)向上海市市容環(huán)衛(wèi)局支付違約金。
（2）項(xiàng)目公司承擔(dān)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交的風(fēng)險(xiǎn)
項(xiàng)目公司始終按謹(jǐn)慎工程和運(yùn)營(yíng)慣例及有關(guān)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制要求運(yùn)營(yíng)垃圾填埋場(chǎng)。在移交日，項(xiàng)目公司應(yīng)保證垃圾填埋場(chǎng)處于良好的運(yùn)營(yíng)狀況，得到良好維護(hù)。項(xiàng)目公司保證在移交日期后十二個(gè)月內(nèi)，修復(fù)由材料、工藝、施工或設(shè)計(jì)缺陷或特許期內(nèi)項(xiàng)目公司的任何違約造成的垃圾填埋場(chǎng)出現(xiàn)的缺陷或損壞，及環(huán)境污染責(zé)任。為此，中標(biāo)投資者提供500萬(wàn)美元的維護(hù)保函。
（3）融資風(fēng)險(xiǎn)由各方股東分別承擔(dān)
該項(xiàng)目的融資包括兩部分：世界銀行APL貸款和商業(yè)貸款。其中，世界銀行APL貸款是世界銀行貸給中國(guó)政府用于環(huán)保項(xiàng)目的特定貸款，是信用貸款；因此要求項(xiàng)目資產(chǎn)歸政府或者政府控制的國(guó)有企業(yè)所有。
雖然項(xiàng)目公司承擔(dān)還本付息的責(zé)任，但由上海城投子公司——城投環(huán)境作為轉(zhuǎn)貸主體，同時(shí)上海市政府指定上海市城投代表其擁有項(xiàng)目資產(chǎn)（垃圾填埋場(chǎng)及構(gòu)成和運(yùn)營(yíng)垃圾填埋場(chǎng)的所有資產(chǎn)、設(shè)備和設(shè)施的所有權(quán)），因此上海城投實(shí)際承擔(dān)該部分貸款的融資風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)協(xié)議，商業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)由ONIX和中信泰富分別承擔(dān)，ONIX從招商銀行獲得了1.5億循環(huán)信用貸款承擔(dān)了該部分商業(yè)融資的風(fēng)險(xiǎn)。在該項(xiàng)目中，APL貸款具有第一優(yōu)先權(quán)。APL貸款需要先行墊資，再將貸款劃撥過(guò)來(lái)。并且APL貸款的數(shù)額并非墊資的100%。APL貸款償還期限是15年，而城投環(huán)境為了減少風(fēng)險(xiǎn)，作為轉(zhuǎn)貸人和合資公司簽署的《轉(zhuǎn)貸協(xié)議》規(guī)定外方的還款期限是10年，即到2016年。同時(shí)規(guī)定ONIX和中信泰富不可以質(zhì)押貸款。并且外方投資者的母公司還要為其提供擔(dān)保。另外，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立單獨(dú)的“垃圾賬號(hào)管理”，由城投環(huán)境監(jiān)控垃圾處理費(fèi)的進(jìn)出。綜上所述，在該項(xiàng)目中，城投環(huán)境通過(guò)一系列安排有效的管理了融資風(fēng)險(xiǎn)。
（4）環(huán)衛(wèi)局承擔(dān)垃圾供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)保底垃圾運(yùn)送量承諾不足
每年12月1日前，上海市市容環(huán)衛(wèi)局應(yīng)向項(xiàng)目公司提交“垃圾交付三年計(jì)劃”，以及下一運(yùn)營(yíng)年度的垃圾分月預(yù)計(jì)供應(yīng)量；在需供應(yīng)垃圾的月份首日十天前，提交垃圾交付月度計(jì)劃。當(dāng)初規(guī)定的保底垃圾運(yùn)送量為3500噸/日，基本保證4900噸/日。而按照上海市日均垃圾生產(chǎn)量以及老港1~3期的垃圾處理狀況，政府對(duì)保底垃圾運(yùn)送量承諾不足，使建設(shè)規(guī)模的不確定性加大；如果政府承諾每日4900噸，則報(bào)價(jià)還可更低。
（5）重要法律變更的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共擔(dān)
在任何連續(xù)三年期間，由于發(fā)生一項(xiàng)或多項(xiàng)法律變更使項(xiàng)目公司資本投資增加相當(dāng)或超過(guò)五十萬(wàn)美元，和/或任何一年期間一項(xiàng)或多項(xiàng)法律變更造成經(jīng)常性支出增加相當(dāng)或超過(guò)五十萬(wàn)元人民幣，該數(shù)額每年遞增10%，增加額經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)認(rèn)定，上海市市容環(huán)衛(wèi)局應(yīng)給予足夠的補(bǔ)償，或單獨(dú)以附加費(fèi)或延長(zhǎng)特許期的方式進(jìn)行補(bǔ)償，或以附加費(fèi)與延長(zhǎng)特許期相結(jié)合的方式給予補(bǔ)償。如果造成相反的影響，則調(diào)整垃圾價(jià)格或縮短特許經(jīng)營(yíng)期。
（6）應(yīng)急填埋的風(fēng)險(xiǎn)由雙方承擔(dān)
項(xiàng)目公司應(yīng)在接到應(yīng)急垃圾填埋指令后的第一時(shí)間內(nèi)立即按照已報(bào)上海市市容環(huán)衛(wèi)局備案的運(yùn)營(yíng)計(jì)劃中的“應(yīng)急填埋預(yù)案”作好接收和處理應(yīng)急垃圾的準(zhǔn)備。項(xiàng)目公司發(fā)生的合理費(fèi)用，報(bào)環(huán)衛(wèi)局審核批準(zhǔn)后予以補(bǔ)償。
風(fēng)險(xiǎn)管理方面基本上秉承了“由最有能力管理風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，但對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)的分配不甚合理，政府所應(yīng)承的風(fēng)險(xiǎn)偏低。
2.合作
（1）建立了有效的溝通機(jī)制
由項(xiàng)目公司代表3名（各方股東各派一人），政府代表3名（環(huán)衛(wèi)局2名，城投1名）組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，不定期召開(kāi)會(huì)議，解決對(duì)于填埋場(chǎng)建設(shè)、調(diào)試、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)的爭(zhēng)議。協(xié)調(diào)委員會(huì)的費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)。
（2）合理的爭(zhēng)端解決機(jī)制
爭(zhēng)端先通過(guò)協(xié)調(diào)委員會(huì)解決，如果不行交由協(xié)調(diào)委員會(huì)任命的專(zhuān)家小組討論，最后才是仲裁。
（3）建立收益分享機(jī)制
根據(jù)合同安排，投資超標(biāo)或者節(jié)約都是項(xiàng)目公司一方單純的商業(yè)行為，由其自己承擔(dān)或享有。
老港四期采用高維填埋技術(shù)，可將垃圾填埋后厭氧發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣收集發(fā)電。據(jù)計(jì)算，每噸填埋垃圾可產(chǎn)生沼氣145立方米，集中收集后每立方米可發(fā)電 160千瓦時(shí)，具有相當(dāng)可觀(guān)的附加經(jīng)濟(jì)效益。在這點(diǎn)上，政府和項(xiàng)目公司建立了收益分享機(jī)制：沼氣發(fā)電除自用外，如果要對(duì)外上網(wǎng)，則必須經(jīng)過(guò)政府同意，并以調(diào)低垃圾處理費(fèi)的方式與政府分享。
從合同設(shè)計(jì)角度而言，政府和項(xiàng)目公司建立了較好的合作機(jī)制，然而從前面關(guān)于政府支持和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的分析中，我們無(wú)法確認(rèn)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中能否貫徹良好的合作精神。
（三）政府監(jiān)管和支付機(jī)制
1.市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管
通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)際招商保證進(jìn)入者的質(zhì)量，通過(guò)《特許權(quán)協(xié)議》從法律上保證合資企業(yè)的特許權(quán)。
2.技術(shù)服務(wù)監(jiān)管
（1）設(shè)計(jì)
項(xiàng)目公司應(yīng)遵循《特許權(quán)協(xié)議》中“技術(shù)規(guī)范與要求”及提交的技術(shù)方案的有關(guān)要求。環(huán)衛(wèi)局審查和批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)，審查和校核施工圖設(shè)計(jì)。
（2）建設(shè)
遵循國(guó)家衛(wèi)生填埋場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵功能指標(biāo)采用國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目公司制定質(zhì)量保證及控制計(jì)劃，環(huán)衛(wèi)局對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)頒發(fā)驗(yàn)收合格證書(shū)、初步完工證書(shū)、完工證書(shū)和復(fù)查合格證書(shū)。
（3）運(yùn)營(yíng)及封場(chǎng)后處理
達(dá)到或超過(guò)建設(shè)部《城市生活垃圾填埋場(chǎng)無(wú)害化等級(jí)評(píng)估辦法》。項(xiàng)目公司使垃圾填埋場(chǎng)處于良好的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)并能夠安全穩(wěn)定地按照規(guī)定的運(yùn)營(yíng)參數(shù)處理垃圾。
垃圾填埋場(chǎng)對(duì)用于垃圾交付計(jì)量和抽樣檢驗(yàn)設(shè)施的例行檢測(cè)，每半年進(jìn)行一次。對(duì)上述設(shè)施的例外檢測(cè)可應(yīng)環(huán)衛(wèi)局和項(xiàng)目公司任何一方的要求，聘請(qǐng)一位獨(dú)立的專(zhuān)家，征得上海技術(shù)監(jiān)督局的同意并有其代表到場(chǎng)。
在最后恢復(fù)性大修后，上海市市容環(huán)衛(wèi)局按照技術(shù)規(guī)范與要求及技術(shù)方案規(guī)定的參數(shù)性能保證值對(duì)垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行移交驗(yàn)收。
（4）監(jiān)管方式主要實(shí)行三級(jí)監(jiān)管
政府、中介和項(xiàng)目公司。環(huán)衛(wèi)局下屬的廢棄物管理處受環(huán)衛(wèi)局委托按照《上海老港生活垃圾處置有限公司監(jiān)管手冊(cè)》派人以隨機(jī)抽查的方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。監(jiān)管的內(nèi)容涉及垃圾量、壓實(shí)密度、填埋的面積、時(shí)間等。計(jì)量方面由獨(dú)立的第三方大地公司進(jìn)行監(jiān)管。另外，項(xiàng)目公司也實(shí)施填埋場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)控，對(duì)壓實(shí)密度、沉降等參數(shù)進(jìn)行監(jiān)控，確保填埋場(chǎng)運(yùn)營(yíng)性能良好。同時(shí)，協(xié)調(diào)委員會(huì)應(yīng)時(shí)常確定垃圾填埋場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)符合中國(guó)法律和法規(guī)對(duì)其安全和技術(shù)協(xié)調(diào)實(shí)施的要求，同時(shí)應(yīng)符合運(yùn)營(yíng)參數(shù)和上海市市容環(huán)衛(wèi)局的要求，此外亦應(yīng)符合謹(jǐn)慎工程和運(yùn)營(yíng)慣例。
（5）監(jiān)督的費(fèi)用
檢驗(yàn)合格，監(jiān)督檢查的費(fèi)用由環(huán)衛(wèi)局承擔(dān)，不合格由項(xiàng)目公司承擔(dān)。
（6）建設(shè)承包商、運(yùn)營(yíng)維護(hù)承包商的招標(biāo)按照世行招標(biāo)程序，并接受環(huán)衛(wèi)局監(jiān)管。
3.其他方面的監(jiān)管
（1）財(cái)務(wù)監(jiān)督
項(xiàng)目公司向環(huán)衛(wèi)局提交其經(jīng)審計(jì)的年度財(cái)務(wù)報(bào)表；現(xiàn)金收入和支出的季度報(bào)表；有關(guān)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況的其他資料。
（2）環(huán)境監(jiān)管
項(xiàng)目公司應(yīng)遵循特許權(quán)協(xié)議、政府部門(mén)已頒布的法律、法規(guī)和法令和以后在中國(guó)生效的規(guī)定中環(huán)境保護(hù)方面的要求，保持場(chǎng)地（包括土壤、地下水或地表水及空氣）和周邊環(huán)境沒(méi)有源自垃圾填埋場(chǎng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的環(huán)境污染。環(huán)衛(wèi)局負(fù)責(zé)監(jiān)管，有權(quán)提取運(yùn)營(yíng)和維護(hù)保函。
項(xiàng)目公司研制了環(huán)境監(jiān)測(cè)計(jì)劃。配備多種儀器，定期對(duì)水、汽、噪音等環(huán)境因子實(shí)施全方位監(jiān)測(cè)并采集各種數(shù)據(jù)。
項(xiàng)目公司代表3名，環(huán)衛(wèi)局代表2名，城投代表1名組成協(xié)調(diào)委員會(huì)，由其承擔(dān)溝通、爭(zhēng)端解決和內(nèi)部監(jiān)管的責(zé)任。
在項(xiàng)目試運(yùn)營(yíng)階段，協(xié)調(diào)委員會(huì)擔(dān)當(dāng)了協(xié)調(diào)垃圾處理費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)。協(xié)商確定的垃圾處理費(fèi)2-3月是34元/噸，4-11月是38元/噸。其次，協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)政府不當(dāng)提取保證金有問(wèn)責(zé)的權(quán)力。如果上海市市容環(huán)衛(wèi)局提取項(xiàng)目公司提交的投資競(jìng)爭(zhēng)保函、履約保函和運(yùn)營(yíng)與維護(hù)保函，之后經(jīng)協(xié)調(diào)委員會(huì)、專(zhuān)家小組或仲裁機(jī)構(gòu)確定上海市市容環(huán)衛(wèi)局無(wú)權(quán)提取，則上海市市容環(huán)衛(wèi)局應(yīng)及時(shí)向項(xiàng)目公司退還提取的款額。協(xié)調(diào)委員會(huì)的設(shè)立，對(duì)于政府和項(xiàng)目公司間合作的順利進(jìn)行和政府的內(nèi)部監(jiān)管都起到一定的作用，有一定的借鑒意義。
但是協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)調(diào)原則為任何決定應(yīng)得到全體成員一致通過(guò)，這樣存在效率低下的問(wèn)題�？梢钥紤]城投增加1名成員，組成7人協(xié)調(diào)委員會(huì)，以過(guò)半數(shù)的方式解決問(wèn)題，這樣協(xié)調(diào)的效率會(huì)有所提高。
4.支付機(jī)制
正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)期間，以月實(shí)際日平均填埋量的不同（從3500-7700T）對(duì)應(yīng)從76-60元不同的價(jià)格體系。月日均填埋量越高，單位價(jià)格越低。同時(shí)，設(shè)置價(jià)格調(diào)整方式。首先，垃圾處理價(jià)格按照綜合物價(jià)指數(shù)調(diào)整；其次，因稅收優(yōu)惠政策發(fā)生變化時(shí)，規(guī)定相應(yīng)的垃圾處理費(fèi)調(diào)整方法；第三，因連續(xù)超過(guò)額定日填埋量運(yùn)營(yíng)，需要對(duì)設(shè)施和設(shè)備增容或改進(jìn)，追加投資，并調(diào)整垃圾處理價(jià)格，項(xiàng)目公司有權(quán)同環(huán)衛(wèi)局協(xié)商。
在監(jiān)管和支付環(huán)節(jié)主要的問(wèn)題為：
（1）至少短期內(nèi)（1-3年），支付機(jī)制運(yùn)行不暢
目前居民生活垃圾收費(fèi)機(jī)制尚未建立，上海市市容環(huán)衛(wèi)局委托上海城投代為履行垃圾處理費(fèi)支付義務(wù)。運(yùn)營(yíng)至今，市容環(huán)衛(wèi)局同意按照14.37元/噸的價(jià)格支付垃圾處理費(fèi)給城投，由城投補(bǔ)足其和合同價(jià)格的差價(jià)后將全部合同金額支付給老港生活垃圾處置公司。具體而言，2005年2月~12月，老港四期項(xiàng)目應(yīng)付的垃圾處理費(fèi)共2700萬(wàn)元，其中環(huán)衛(wèi)局支付814萬(wàn)元，城投支付1894萬(wàn)元。2~11月為試運(yùn)營(yíng)期，按合同金額減半支付；12月份，垃圾處理費(fèi)按照正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)格75元/噸支付。2005年，由城投支付的1894萬(wàn)元處理費(fèi)經(jīng)由環(huán)衛(wèi)局向建委專(zhuān)報(bào)，建委批復(fù)，財(cái)政局撥付。這筆資金目前還未到帳。理想的狀態(tài)是每年初，財(cái)政將一年大致預(yù)算的資金先撥付過(guò)來(lái)。估計(jì)到2008年，垃圾收費(fèi)機(jī)制到位后，支付機(jī)制就可以順暢了。專(zhuān)項(xiàng)資金的撥付雖然可以預(yù)期，但是時(shí)間上滯后，對(duì)項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營(yíng)會(huì)造成一定的影響。
（2）支付機(jī)制激勵(lì)、約束作用不強(qiáng)
對(duì)不履約或者不合格履約的懲罰未直接體現(xiàn)在支付機(jī)制中，而是體現(xiàn)在履約保函中，如果有違約情況，會(huì)相應(yīng)從履約保函中作出扣除，因此支付機(jī)制并不直接和績(jī)效掛鉤，激勵(lì)、約束作用不強(qiáng)。
（3）城投始終處于兩難困境
首先招商之初，一方面，城投作為招商人，當(dāng)然希望垃圾處理費(fèi)越低越好；而另一方面，城投環(huán)境（城投的子公司）作為投資人參與競(jìng)標(biāo)，當(dāng)然希望最終報(bào)價(jià)越高越好。城投自身存在經(jīng)濟(jì)利益的沖突，需要很好的平衡。
另外，城投作為項(xiàng)目公司APL貸款的轉(zhuǎn)貸人，成為項(xiàng)目公司該筆貸款的債權(quán)人；同時(shí)，城投又承擔(dān)了支付垃圾處理費(fèi)的義務(wù)，從而在付費(fèi)角度而言成為項(xiàng)目公司的債務(wù)人。于是城投進(jìn)入一個(gè)尷尬的角色，能否付費(fèi)成為它可否按時(shí)還貸的前提條件。在這種情況下，城投難免會(huì)為了順利還貸而不顧政府的績(jī)效監(jiān)管支付垃圾處理費(fèi)，從而使支付機(jī)制即便和績(jī)效掛鉤也很難得到有效執(zhí)行。
（四）結(jié)論
從老港項(xiàng)目的合同談判過(guò)程以及文本來(lái)看，幾近完善，但是由于政府支持力度不足、城投角色的轉(zhuǎn)換和支付機(jī)制不近完善，從而使合同的未來(lái)執(zhí)行存在一定的不確定性。
三、相關(guān)建議
（一）項(xiàng)目實(shí)施
1.做好基礎(chǔ)測(cè)算工作
在公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家加快建立歷史數(shù)據(jù)庫(kù)和適用的財(cái)務(wù)模型。招商準(zhǔn)備時(shí)根據(jù)確立的財(cái)務(wù)模型，估計(jì)項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)、支出和投資回報(bào)率。綜合考慮各種因素后，確定公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作的具體模式。還要進(jìn)一步完善國(guó)際招商的各種軟硬件建設(shè)，制定科學(xué)的定性、定量的評(píng)標(biāo)體系。
2.政府應(yīng)當(dāng)有一個(gè)牽頭部門(mén)
公用事業(yè)領(lǐng)域公私合作涉及到眾多政府部門(mén)。需要有一個(gè)牽頭的部門(mén)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順政府各部門(mén)的關(guān)系，明確項(xiàng)目招商時(shí)的各種政策優(yōu)惠，減少稅收、法律等方面的不確定性因素。而目前，固廢減量化、資源化、無(wú)害化的管理法規(guī)不健全。環(huán)保行業(yè)作為朝陽(yáng)行業(yè)，未來(lái)空間巨大，政府應(yīng)當(dāng)加快立法，建立制度保證。
3.明確政府的各項(xiàng)權(quán)力和義務(wù)
在公私合作中政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的思想，由明確的政府主體承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，以獲得最好的交易報(bào)價(jià)。
4.理順政府和城投間的關(guān)系
在市政公用事業(yè)領(lǐng)域，要將政府和大型市政投資機(jī)構(gòu)如城投公司間的關(guān)系理清楚，各自明確自己的定位，雙方在公用事業(yè)領(lǐng)域的合作才能達(dá)到共贏(yíng)。政府才會(huì)真正加大對(duì)項(xiàng)目的支持力度，而城投公司才會(huì)更有動(dòng)力，更加清晰自身的責(zé)任。在以后的項(xiàng)目中，城投應(yīng)當(dāng)作為市場(chǎng)主體競(jìng)標(biāo)方參與進(jìn)來(lái)。在老港四期項(xiàng)目中，受特定歷史條件的影響，在招商時(shí)，城投擔(dān)當(dāng)招商人角色，一定程度上承擔(dān)了政府的職能。后來(lái)城投環(huán)境作為競(jìng)標(biāo)者參與進(jìn)來(lái)，城投自身角色轉(zhuǎn)換之間存在著利益沖突。當(dāng)然，在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，政府對(duì)于國(guó)際招商和公私合作的認(rèn)識(shí)尚淺，由城投推動(dòng)該項(xiàng)目也有一定的積極意義，但是從理論上將，城投不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府的角色。目前，應(yīng)當(dāng)加快政企分離，提高政府對(duì)公私合作的認(rèn)識(shí)和逐步積累經(jīng)驗(yàn)，這樣政府才可以更好的承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。此外，環(huán)衛(wèi)局下屬的一些從事環(huán)保行業(yè)的事業(yè)單位，也應(yīng)當(dāng)加快同政府脫鉤，逐步向企業(yè)化轉(zhuǎn)型。
5.培育國(guó)內(nèi)公用事業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家隊(duì)伍和中介機(jī)構(gòu)
目前國(guó)內(nèi)垃圾產(chǎn)業(yè)的各方面專(zhuān)家奇缺，中介機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)。今后，應(yīng)當(dāng)加快人才的儲(chǔ)備和中介服務(wù)業(yè)的扶持力度，發(fā)展適合國(guó)情的專(zhuān)家和中介隊(duì)伍。聘請(qǐng)專(zhuān)家和中介機(jī)構(gòu)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)制定外部顧問(wèn)費(fèi)用預(yù)算，設(shè)定最高限價(jià)等方式，避免預(yù)算超支。
（二）風(fēng)險(xiǎn)管理和合作
1.建立經(jīng)營(yíng)收益和再融資增益的分享機(jī)制
建立政府和項(xiàng)目公司間經(jīng)營(yíng)收益和再融資增益的分享機(jī)制。例如可以設(shè)定投資人的收益率超過(guò)目標(biāo)內(nèi)含報(bào)酬率多少比例，超過(guò)部分和市環(huán)衛(wèi)局進(jìn)行分成。還可以對(duì)再融資增益進(jìn)行5：5分成。
（三）監(jiān)管和支付機(jī)制
1.明確各監(jiān)管主體及其職責(zé)
環(huán)衛(wèi)局、環(huán)保局應(yīng)明確各自的職責(zé)：環(huán)衛(wèi)局應(yīng)該從垃圾量調(diào)配、作業(yè)質(zhì)量上進(jìn)行監(jiān)控；而環(huán)保局從對(duì)外污染源的控制角度進(jìn)行監(jiān)控。但是目前環(huán)衛(wèi)局監(jiān)管的指數(shù)不明確，還沒(méi)有形成體系和慣例。發(fā)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)中的問(wèn)題，處罰的方式也不明確。今后環(huán)衛(wèi)局要加快建立對(duì)垃圾處理企業(yè)的監(jiān)管指標(biāo)體系，明確處罰的量化指標(biāo)。
2.建立基于績(jī)效的支付機(jī)制
老港四期中的支付機(jī)制，沒(méi)有很好的和服務(wù)績(jī)效聯(lián)系在一起。環(huán)衛(wèi)局應(yīng)當(dāng)設(shè)定各項(xiàng)服務(wù)的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)，定義差的服務(wù)和相應(yīng)扣款細(xì)則。支付上可采用棘輪機(jī)制。如競(jìng)標(biāo)投資人在某一階段引起扣分的事宜未得到更正，則下一階段扣分幅度會(huì)累進(jìn)增加，到一定程度，環(huán)衛(wèi)局可以因?yàn)槌掷m(xù)的較差服務(wù)而終止合同。
3.提高支付機(jī)制的執(zhí)行效率
目前環(huán)衛(wèi)局應(yīng)加大對(duì)老港四期垃圾處理費(fèi)的支持力度，推動(dòng)老港四期垃圾處理費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金的到位。同時(shí)，環(huán)衛(wèi)局要切實(shí)貫徹《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，加快建立居民生活垃圾收費(fèi)機(jī)制并完善相關(guān)制度以保障收費(fèi)機(jī)制的順利執(zhí)行。
文章來(lái)源：上海城投
