隨著發(fā)改委和財(cái)政部的密集發(fā)文，PPP（Public Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）正在成為炙手可熱的話題。日前在上海召開的PPP研討會(huì)上，來自政府部門、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的與會(huì)者就PPP熱產(chǎn)生的原因、資金來源以及業(yè)務(wù)要求作了探討。
財(cái)政改革催熱PPP
2014年以來，PPP模式成了政府及各方關(guān)注的熱點(diǎn)。先是5月份財(cái)政部正式成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，此后中央及有關(guān)部委也密集出臺(tái)了有關(guān)PPP的文件，在2014年9月至12月間，財(cái)政部、發(fā)改委和國務(wù)院相繼發(fā)布了5個(gè)文件，支持PPP發(fā)展。
PPP如此之熱，和政府加快財(cái)政體制改革不無關(guān)系。原有的地方政府通過融資平臺(tái)搞建設(shè)的運(yùn)作模式，走到了盡頭。規(guī)范化的政府舉債模式代替了風(fēng)險(xiǎn)敞口巨大的隱性負(fù)債，市場化的融資手段代替了行政性的政府補(bǔ)貼，法制化的融資機(jī)制代替了指令性的項(xiàng)目審批�？梢哉f，PPP可能成為加快政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務(wù)效率、增強(qiáng)社會(huì)投資活力的關(guān)鍵一招。
一位來自于國家某機(jī)關(guān)的人員表示，目前政府財(cái)政壓力大，而原有的模式難以為繼，因此政府只能由原先出資投資基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)為向社會(huì)資本購買的模式，也就是PPP模式；就企業(yè)來說，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原先許多高毛利率的行業(yè)收益在下降，迫使企業(yè)不得不尋找新的利潤增長點(diǎn)，而PPP穩(wěn)定的現(xiàn)金流和較好的投資回報(bào)也吸引了部分企業(yè)的關(guān)注。
產(chǎn)業(yè)基金解決資金來源
PPP模式意味著政府不再直接出面投資，而是通過和社會(huì)主體簽訂市場化契約，按約定付費(fèi)。那么基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，作為提供該項(xiàng)服務(wù)的社會(huì)資本如何解決資金問題？
普華永道的陳燕華表示，對(duì)廣大社會(huì)資本而言，PPP的興起為傳統(tǒng)建筑行業(yè)提供了對(duì)業(yè)務(wù)模式和管理方式進(jìn)行創(chuàng)新、升級(jí)和轉(zhuǎn)型的契機(jī)，特別是為這些實(shí)業(yè)企業(yè)和金融資本的對(duì)接并搭建更大的合作平臺(tái)提供了機(jī)會(huì)。PPP項(xiàng)目時(shí)間可能是長達(dá)幾十年，往往更符合那些追求長期穩(wěn)定回報(bào)的金融資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好，如保險(xiǎn)資金等。
龍?jiān)ㄔO(shè)的副總經(jīng)理顏立群認(rèn)為，目前PPP項(xiàng)目的投資者主要有三大類，一是建設(shè)商，二是運(yùn)營商、三是金融機(jī)構(gòu)，但出于風(fēng)險(xiǎn)管控的原因，金融機(jī)構(gòu)當(dāng)前大多還是處于觀望中。他提出，可以通過產(chǎn)業(yè)基金的方式有效地解決資金來源和投資者退出問題。即由項(xiàng)目主導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立平臺(tái)型公司，吸引有投資意愿的所有機(jī)構(gòu)作為合作伙伴，設(shè)立基金，募集資金，然后共同參與到項(xiàng)目中，這樣地方政府下屬的融資平臺(tái)也可以參與到其中。
顏立群透露，龍?jiān)ㄔO(shè)目前正在籌劃一個(gè)目標(biāo)規(guī)模達(dá)百億級(jí)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，而相關(guān)的投資管理公司也已經(jīng)成立，下一步將加大項(xiàng)目承接力度，力爭成為國內(nèi)優(yōu)秀的PPP項(xiàng)目投資管理專業(yè)機(jī)構(gòu)。
運(yùn)營能力是關(guān)鍵
PPP模式的關(guān)鍵在于引入社會(huì)資本承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作。政府部門在尋找社會(huì)資本時(shí)，更看重的是對(duì)方的運(yùn)營能力，也就是說除了能提供資金外，還能提供專業(yè)服務(wù)。
在亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光�？磥�，這一要求不僅是對(duì)社會(huì)資本，對(duì)政府也是同樣的。因?yàn)镻PP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目不同，是以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，基于政府和企業(yè)雙方長達(dá)數(shù)十年的合作契約，這一特征決定了項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備是關(guān)鍵，所以對(duì)雙方的專業(yè)化要求都比較高。多數(shù)地方政府運(yùn)營PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)并不充足，而在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段往往無法落實(shí)足夠的資金來聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助，且前期的投入有因項(xiàng)目失敗而打水漂的風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)地方政府在實(shí)際操作中面臨的這些困難，肖光睿建議，結(jié)合地方PPP中心的建立，設(shè)立項(xiàng)目開發(fā)基金制度，解決項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的資金問題，協(xié)助開發(fā)項(xiàng)目，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目前期開發(fā)的成本將由成功簽約的社會(huì)資本承擔(dān)，然后再用于新的項(xiàng)目開發(fā)，從而形成可持續(xù)的循環(huán)機(jī)制。
肖光睿進(jìn)一步稱，當(dāng)下部分地方出現(xiàn)了為PPP而PPP的現(xiàn)象，前期論證簡單，或者連基本的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也沒有，便直接將原有項(xiàng)目改頭換面而成，這種項(xiàng)目如果盲目地一哄而上，必然會(huì)導(dǎo)致合同履約的無窮后患。他說："PPP不是一場婚禮，更像是一樁婚姻，如果只關(guān)注吸引眼球的婚禮，那么無論婚禮多精彩，余下仍難免雙方幾十年的柴米紛爭。"
財(cái)政改革催熱PPP
2014年以來，PPP模式成了政府及各方關(guān)注的熱點(diǎn)。先是5月份財(cái)政部正式成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，此后中央及有關(guān)部委也密集出臺(tái)了有關(guān)PPP的文件，在2014年9月至12月間，財(cái)政部、發(fā)改委和國務(wù)院相繼發(fā)布了5個(gè)文件，支持PPP發(fā)展。
PPP如此之熱，和政府加快財(cái)政體制改革不無關(guān)系。原有的地方政府通過融資平臺(tái)搞建設(shè)的運(yùn)作模式，走到了盡頭。規(guī)范化的政府舉債模式代替了風(fēng)險(xiǎn)敞口巨大的隱性負(fù)債，市場化的融資手段代替了行政性的政府補(bǔ)貼，法制化的融資機(jī)制代替了指令性的項(xiàng)目審批�？梢哉f，PPP可能成為加快政府轉(zhuǎn)型、提高政府服務(wù)效率、增強(qiáng)社會(huì)投資活力的關(guān)鍵一招。
一位來自于國家某機(jī)關(guān)的人員表示，目前政府財(cái)政壓力大，而原有的模式難以為繼，因此政府只能由原先出資投資基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)為向社會(huì)資本購買的模式，也就是PPP模式；就企業(yè)來說，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原先許多高毛利率的行業(yè)收益在下降，迫使企業(yè)不得不尋找新的利潤增長點(diǎn)，而PPP穩(wěn)定的現(xiàn)金流和較好的投資回報(bào)也吸引了部分企業(yè)的關(guān)注。
產(chǎn)業(yè)基金解決資金來源
PPP模式意味著政府不再直接出面投資，而是通過和社會(huì)主體簽訂市場化契約，按約定付費(fèi)。那么基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，作為提供該項(xiàng)服務(wù)的社會(huì)資本如何解決資金問題？
普華永道的陳燕華表示，對(duì)廣大社會(huì)資本而言，PPP的興起為傳統(tǒng)建筑行業(yè)提供了對(duì)業(yè)務(wù)模式和管理方式進(jìn)行創(chuàng)新、升級(jí)和轉(zhuǎn)型的契機(jī)，特別是為這些實(shí)業(yè)企業(yè)和金融資本的對(duì)接并搭建更大的合作平臺(tái)提供了機(jī)會(huì)。PPP項(xiàng)目時(shí)間可能是長達(dá)幾十年，往往更符合那些追求長期穩(wěn)定回報(bào)的金融資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好，如保險(xiǎn)資金等。
龍?jiān)ㄔO(shè)的副總經(jīng)理顏立群認(rèn)為，目前PPP項(xiàng)目的投資者主要有三大類，一是建設(shè)商，二是運(yùn)營商、三是金融機(jī)構(gòu)，但出于風(fēng)險(xiǎn)管控的原因，金融機(jī)構(gòu)當(dāng)前大多還是處于觀望中。他提出，可以通過產(chǎn)業(yè)基金的方式有效地解決資金來源和投資者退出問題。即由項(xiàng)目主導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)立平臺(tái)型公司，吸引有投資意愿的所有機(jī)構(gòu)作為合作伙伴，設(shè)立基金，募集資金，然后共同參與到項(xiàng)目中，這樣地方政府下屬的融資平臺(tái)也可以參與到其中。
顏立群透露，龍?jiān)ㄔO(shè)目前正在籌劃一個(gè)目標(biāo)規(guī)模達(dá)百億級(jí)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，而相關(guān)的投資管理公司也已經(jīng)成立，下一步將加大項(xiàng)目承接力度，力爭成為國內(nèi)優(yōu)秀的PPP項(xiàng)目投資管理專業(yè)機(jī)構(gòu)。
運(yùn)營能力是關(guān)鍵
PPP模式的關(guān)鍵在于引入社會(huì)資本承擔(dān)公共品與服務(wù)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等的大部分工作。政府部門在尋找社會(huì)資本時(shí)，更看重的是對(duì)方的運(yùn)營能力，也就是說除了能提供資金外，還能提供專業(yè)服務(wù)。
在亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光�？磥�，這一要求不僅是對(duì)社會(huì)資本，對(duì)政府也是同樣的。因?yàn)镻PP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目不同，是以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，基于政府和企業(yè)雙方長達(dá)數(shù)十年的合作契約，這一特征決定了項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備是關(guān)鍵，所以對(duì)雙方的專業(yè)化要求都比較高。多數(shù)地方政府運(yùn)營PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)并不充足，而在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段往往無法落實(shí)足夠的資金來聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助，且前期的投入有因項(xiàng)目失敗而打水漂的風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)地方政府在實(shí)際操作中面臨的這些困難，肖光睿建議，結(jié)合地方PPP中心的建立，設(shè)立項(xiàng)目開發(fā)基金制度，解決項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的資金問題，協(xié)助開發(fā)項(xiàng)目，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目前期開發(fā)的成本將由成功簽約的社會(huì)資本承擔(dān)，然后再用于新的項(xiàng)目開發(fā)，從而形成可持續(xù)的循環(huán)機(jī)制。
肖光睿進(jìn)一步稱，當(dāng)下部分地方出現(xiàn)了為PPP而PPP的現(xiàn)象，前期論證簡單，或者連基本的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也沒有，便直接將原有項(xiàng)目改頭換面而成，這種項(xiàng)目如果盲目地一哄而上，必然會(huì)導(dǎo)致合同履約的無窮后患。他說："PPP不是一場婚禮，更像是一樁婚姻，如果只關(guān)注吸引眼球的婚禮，那么無論婚禮多精彩，余下仍難免雙方幾十年的柴米紛爭。"
