國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)鄭之杰：新型城鎮(zhèn)化融資的創(chuàng)新模式 2015年我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資總需求預(yù)計(jì)達(dá)9.9萬(wàn)億元

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)鄭之杰在日前召開(kāi)的2014年度市長(zhǎng)論壇上表示，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要形成多元化融資模式，為新常態(tài)下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可持續(xù)的資金保障。近幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，融資成本高，負(fù)擔(dān)較重，隨著債務(wù)集中到期，而土地出讓收入增長(zhǎng)放緩，面臨一定的償債壓力，為此我國(guó)采取疏堵結(jié)合的方式，鼓勵(lì)推動(dòng)PPP的融資模式。2015年我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資總需求預(yù)計(jì)達(dá)9.9萬(wàn)億元，加上基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的千差萬(wàn)別，單靠一種模式不可能解決所有的融資問(wèn)題，這就需要在兼顧好實(shí)施發(fā)展和管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，堅(jiān)持百花齊放，共同推動(dòng)形成財(cái)政資金引導(dǎo)、政策性金融支持、社會(huì)資本廣泛參與的多元化融資模式。

城鎮(zhèn)化并非城市化，新型城鎮(zhèn)化也非大城市化，也不是大城市向小城鎮(zhèn)的輻射溢出，更不是小城鎮(zhèn)向大城市的照搬模仿，而是小城鎮(zhèn)向大城市自然發(fā)展的再城市化進(jìn)程。在這一自下而上的進(jìn)程中，必然會(huì)有部分人口因不適應(yīng)大城市日益高昂的生存成本、日益狹小的居住環(huán)境、日益降低的生存福利而選擇轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)發(fā)展，其中不乏成熟的中產(chǎn)階級(jí)。這部分中產(chǎn)階級(jí)在小城鎮(zhèn)的投資和消費(fèi)，不僅增加了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，而且會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)毓�業(yè)和農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展以及技術(shù)水平的提高，進(jìn)而勞動(dòng)力需求增加，這會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致大城市的農(nóng)民工回流和周邊農(nóng)村居民向小城鎮(zhèn)遷移。這種因人口流入引起的資金流入就為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了一種內(nèi)生性的融資模式，它相對(duì)于外生的引資更有效率且更穩(wěn)定。因此，為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中內(nèi)生融資的發(fā)展，應(yīng)著重從戶籍制度、土地制度特別是建設(shè)用地制度、社會(huì)保障制度等制度層面改革，降低二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)障礙，穩(wěn)定內(nèi)生投資預(yù)期，暢通內(nèi)生投資渠道。

新型城鎮(zhèn)化就是走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)的發(fā)展過(guò)程，是城鄉(xiāng)兩個(gè)系統(tǒng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的交融共生的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因此，城鄉(xiāng)耦合是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)涵。城鄉(xiāng)耦合模式大體可以分為農(nóng)村社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和棚戶區(qū)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)耦合融資模式，就是要區(qū)分對(duì)待這三種耦合模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融資有效對(duì)接，提高不同耦合模式的融資效率。建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展，根本途徑還在于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)民收入。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)融資模式應(yīng)著眼于土地和農(nóng)村勞動(dòng)力，利用土地流轉(zhuǎn)、使用價(jià)值、土地附著物吸引小額貸款、擔(dān)保貸款和產(chǎn)業(yè)資本，利用土地、資本和農(nóng)村勞動(dòng)力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和村級(jí)產(chǎn)業(yè)化工業(yè)園，使農(nóng)村社區(qū)承接城市的“加工”功能，使農(nóng)村勞動(dòng)力真正轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)的“資本農(nóng)民”。產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為新型城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展方式，在依賴政府統(tǒng)一建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)城融合，其融資可以通過(guò)發(fā)行股票、企業(yè)債券、短期票據(jù)、BOT、PPP、產(chǎn)業(yè)資本、信托、資產(chǎn)證券化、融資租賃、政府建設(shè)基金等創(chuàng)新多元化融資模式。棚戶區(qū)改造是建設(shè)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)民生工程，但投資需求較大且投資回收期較長(zhǎng)，因而應(yīng)以政府金融孵化為突破口，利用開(kāi)發(fā)性金融充當(dāng)市政與市場(chǎng)媒介，充分利用開(kāi)發(fā)性金融的綜合金融優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新銀團(tuán)貸款、城市發(fā)展信托基金、市政債券、住宅金融專項(xiàng)債券、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等融資方式，打造社會(huì)資本參與的共贏融資平臺(tái)。

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的中期目標(biāo)是，到2020年要推動(dòng)形成“兩橫三縱”的科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。“兩橫三縱”的發(fā)展模式，有利于東部地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，逐步形成中西部地區(qū)的城市圈和城市群，通過(guò)城市群落的輻射作用帶動(dòng)中小城鎮(zhèn)發(fā)展。中西部地區(qū)內(nèi)生能力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)薄弱，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸附能力弱，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)融資風(fēng)險(xiǎn)較高。因此，東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移過(guò)程中，中西部地區(qū)應(yīng)首先加強(qiáng)當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和明確區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地接納東部轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，并且在出讓農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)保護(hù)好當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益。其次，中西部地區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)與轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)相關(guān)的金融中介機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)外金融企業(yè)等具有總部功能的金融機(jī)構(gòu)在地域上向特定區(qū)域集中，建立金融示范區(qū)或金融功能區(qū)，集聚金融資源,對(duì)特定區(qū)域的外圍形成輻射效用。第三，中西部地區(qū)政府應(yīng)發(fā)揮先導(dǎo)示范作用，改革創(chuàng)新地方融資平臺(tái)、城市引導(dǎo)基金和地方產(chǎn)業(yè)投資基金，通過(guò)注入土地、資源、賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，引導(dǎo)集聚的金融資源轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、社會(huì)民生建設(shè)投資和區(qū)位優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)投資，發(fā)揮區(qū)域金融集聚融資的規(guī)模效益，形成區(qū)域財(cái)政、金融集聚與社會(huì)資本有效結(jié)合的新型城鎮(zhèn)化融資鏈。

無(wú)論是內(nèi)生性融資模式創(chuàng)新、城鄉(xiāng)耦合融資模式創(chuàng)新，還是區(qū)域金融集聚融資模式創(chuàng)新，其融資模式創(chuàng)新效率的提高都離不開(kāi)新城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的制度改進(jìn)。突破新城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的制度藩籬，可以暢通資本等要素在城鄉(xiāng)與區(qū)域間的流通，同時(shí)能夠降低金融風(fēng)險(xiǎn)。新城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的制度障礙突出表現(xiàn)在財(cái)稅體制、戶籍制度與地方債務(wù)清償制度三個(gè)方面。財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵在于中央與地方的權(quán)責(zé)，應(yīng)重點(diǎn)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，合理劃分中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任，降低地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)地方政府預(yù)算管理和財(cái)政報(bào)告制度。戶籍制度改革的關(guān)鍵在于與戶籍掛鉤的公共權(quán)益和土地制度，應(yīng)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)(如醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等)的城鄉(xiāng)差別，完善以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)制度，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)落戶門(mén)檻。地方債務(wù)清償制度改革的關(guān)鍵在于融資與還債是否良性循環(huán)，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范地方融資平臺(tái)建設(shè)，完善地方債信用評(píng)級(jí)體系，建立地方債償債基金或加速償債基金機(jī)制，試點(diǎn)地方債資產(chǎn)證券化和債轉(zhuǎn)股等金融創(chuàng)新體制，有效控制和防范地方債融資風(fēng)險(xiǎn)。