●環(huán)保領域實現(xiàn)特許經(jīng)營后，地方政府向企業(yè)購買公共服務，兩者之間不再是行業(yè)管理關系，而是服務關系。

●目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)還沒有成熟的項目融資模式與特許經(jīng)營法的缺失有很大的關系。特許經(jīng)營立法會促進環(huán)保企業(yè)成長，增強企業(yè)在融資市場上的融資能力。

●PPP立法最關鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權力職責劃分，解決與現(xiàn)有法律沖突的問題。

●《管理辦法》提出，國家鼓勵和引導能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的項目實施特許經(jīng)營。

去年以來，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，缺少明確法律規(guī)范，讓民營資本對進入能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域望而卻步。 截至去年年底，由國家發(fā)改委牽頭起草的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》已經(jīng)過8次修改討論，至今仍未出臺，特許經(jīng)營中出現(xiàn)的許多問題也無從規(guī)范。因此，這項法案的立法進程再次被提上議程。

國家發(fā)改委近日再次就《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（征求意見稿）向社會公開征求意見，這意味著層級較低的《管理辦法》有望先一步出臺。

為何《特許經(jīng)營法》遲遲沒有出臺？《管理辦法》先行有何用意，強調了哪些重點？

立法需求迫切卻困難重重

應設立一個專門機構進行部門間協(xié)調

作為推廣PPP（政府與社會資本合作）模式的重要制度設計，《特許經(jīng)營法》目前正由國家發(fā)改委加緊起草，其征求意見稿此前已八度修改、反復推敲。

據(jù)了解，早在五六年前，國家發(fā)改委有關機構就提出制定《特許經(jīng)營法》，但當時并沒有列入全國人大的立法規(guī)劃。中國水網(wǎng)總編輯傅濤曾指出，環(huán)保領域實現(xiàn)特許經(jīng)營后，地方政府向企業(yè)購買公共服務，兩者之間不再是行業(yè)管理關系，而是服務關系�，F(xiàn)在特許經(jīng)營雙方在很多事項上是依靠合同，如果沒有特許經(jīng)營立法，政府的采購意愿差別非常大，企業(yè)也沒辦法提供規(guī)范服務，導致合同制定時非常復雜。“有了立法，合同就可以很薄了。”他說。

在E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤看來，特許經(jīng)營立法最主要的是約束政府的行為，由于在特許經(jīng)營中政府處于強勢，極易因隨意性和法制不到位給行業(yè)發(fā)展帶來諸多不利因素。“目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)還沒有成熟的項目融資模式與特許經(jīng)營法的缺失有很大關系。特許經(jīng)營立法會促進環(huán)保企業(yè)成長增強高企業(yè)在融資市場上的融資能力”。他說。

同時，法規(guī)的出臺可能使我國在特許經(jīng)營行政管理方面更進一步。薛濤建議，我國未來應該在特許經(jīng)營領域引入外部化的監(jiān)管，一方面通過政府行政管理部門進行監(jiān)督，另外一方面也需要通過專業(yè)的第三方監(jiān)督和評級機構進行監(jiān)管。

去年以來，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，《特許經(jīng)營法》的立法進程再次被提上議程。然而，因牽涉不同部門間的協(xié)調，推動《特許經(jīng)營法》的進程較為艱難。在現(xiàn)有體系下，涉及PPP項目審批的事宜屬于國家發(fā)改委的權限；但項目涉及政府出資的部分又和財政部有關。

曾有政府人士表示，目前，《特許經(jīng)營法》的征求意見稿由國家發(fā)改委起草，但財政部也出臺了不少PPP文件、法規(guī)，這造成了協(xié)調問題。規(guī)定之間不銜接與法律法規(guī)的效力層級較低、具體制度有待完善，也成為我國特許經(jīng)營規(guī)章體系存在的問題。

對此，濟邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，“經(jīng)驗證明，專門的組織協(xié)調機構在信息收集、政策研究、立法建議、知識傳播、能力建設等工作上可以發(fā)揮重要作用。”從世界各國的特許經(jīng)營實踐來看，部門間協(xié)調難、規(guī)章不協(xié)調的問題普遍存在，而通常的解決辦法是——設立專門的協(xié)調機構。

《管理辦法》先行用意何在？

走立法程序時間長，先在實踐中完善

目前，一個專門的協(xié)調機構已經(jīng)成立。根據(jù)國務院部署和要求，為加強組織領導，形成工作合力，國家發(fā)展改革委近日牽頭成立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領導小組。領導小組包括財政部、國土資源部、環(huán)境保護部等多個部門。

下一步，國家發(fā)改委將牽頭組織召開基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法工作領導小組第一次會議，部署進一步深化立法重點問題研究，加快相關立法進程。

《特許經(jīng)營法》起草小組成員、清華大學建設管理系教授王守清介紹說，PPP立法最關鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權力職責劃分，解決與現(xiàn)有法律沖突的問題。“在PPP立法的框架下，確立《特許經(jīng)營法》過程較為困難，有時為一個字爭論一個小時。而這次征求意見的是‘辦法’而非‘法’，因為走立法程序時間長，地方又等著籌錢。”他說。

因此，有業(yè)內人士分析，《管理辦法》有望先行一步。考慮到時間緊迫，這次先出規(guī)章再在實踐中完善，也有利于推動立法進程。

《管理辦法》有哪些重點？

明確項目條件、特許經(jīng)營方式、各方權責

據(jù)了解，《管理辦法》將以部門規(guī)章形式頒布。其中提出，國家鼓勵和引導能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域的項目實施特許經(jīng)營。

實施特許經(jīng)營的基礎設施和公用事業(yè)項目，應當具備以下條件：符合內外資準入等有關法律法規(guī)規(guī)定；具有公益性、長期性、可經(jīng)營性，風險可分擔；項目建設運營的標準和監(jiān)管要求明確；能夠物有所值，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，社會資本參與能提高公共服務質量和效率，或者有效降低項目全生命周期成本。

對于特許經(jīng)營的方式，《管理辦法》規(guī)定可以采取以下方式：在一定期限內，政府授權特許經(jīng)營者投資、建設、運營、維護基礎設施和公用事業(yè)，包括現(xiàn)有基礎設施和公用事業(yè)的改建、擴建，期限屆滿移交政府；在一定期限內，政府授權特許經(jīng)營者運營、維護已建成的基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；在一定期限內，政府授權特許經(jīng)營者提供公共服務。同時，《管理辦法》對特許經(jīng)營的期限也做了相應規(guī)定。

《管理辦法》對特許經(jīng)營的授予、特許經(jīng)營協(xié)議的簽署、特許經(jīng)營雙方的權利義務、監(jiān)督管理以及有關法律責任進行了明確。

此外，《管理辦法》還規(guī)定，特許經(jīng)營可行性評估應當委托有關工程咨詢等第三方機構進行。實施機關應當根據(jù)經(jīng)批準的實施方案，按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，通過招標、競爭性談判等市場競爭方式依法選擇特許經(jīng)營者，并進行公示。


 

政企合作大戲不能荒腔走板