韓春暉，國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授、碩士生導(dǎo)師，國家行政學(xué)院政府法治咨詢研究中心副主任、法治文化研究室副主任。兼任北京教育法學(xué)會常務(wù)理事，北京大學(xué)軟法研究中心研究員，中國政法大學(xué)碩士生導(dǎo)師，香港樹仁學(xué)院兼職教授，臺灣地區(qū)政治大學(xué)訪問教授。主要研究領(lǐng)域為公法基礎(chǔ)理論、行政執(zhí)法、行政救濟法、教育行政法和法治文化，其所參與提出的統(tǒng)一公法學(xué)和國家

黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。我們想知道，如何認定行政首長決策失誤的責(zé)任？目前，我國行政決策程序還存在哪些制度缺失？需要從哪些方面完善法治建設(shè)？

對話人：國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授 韓春暉

采訪人：中國環(huán)境報見習(xí)記者 郭婷

為什么要建立重大決策終身追責(zé)及責(zé)任倒查機制？

■在環(huán)境保護領(lǐng)域，如果沒有依法決策，科學(xué)決策和民主決策很難保障
 

中國環(huán)境報：無論從影響的周期、范圍還是力度來說，自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護都是地方發(fā)展的重大決策項目。黨的十八屆四中全會提出，健全依法決策機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。這對我國環(huán)境法治建設(shè)發(fā)出了怎樣的信號？

韓春暉：科學(xué)決策、民主決策、依法決策是保證行政決策質(zhì)量的最重要因素。但在實踐中，尤其是在環(huán)境保護領(lǐng)域，如果沒有依法決策，科學(xué)決策和民主決策很難保障。比如沒有依法決策，風(fēng)險評估就會存在造假，其科學(xué)性就無法保障。再如公眾參與，如果沒有依法保障，公眾就無法真正有效、充分地參與決策，其合理意見也無法被充分吸納。因此，依法決策是整個決策機制的基礎(chǔ)，是保障行政決策質(zhì)量最底線的要求。

黨的十八屆四中全會提出依法決策機制，是要以依法決策為抓手促進科學(xué)決策、民主決策，以此提高行政決策的質(zhì)量。

中國環(huán)境報：既然依法決策是基礎(chǔ)和保障，那么，我國依法決策的法律基礎(chǔ)建設(shè)如何？還存在哪些方面的缺失？

韓春暉：目前，在行政決策領(lǐng)域，我國相關(guān)的法律制度建設(shè)還比較欠缺。這是因為，一方面，我們以前一些不當(dāng)?shù)挠^念認為，行政決策是機關(guān)內(nèi)部運作的一個程序，和群眾并不直接相關(guān)，所以，這方面的制度建設(shè)相對滯后。另一方面，我們長期受行政首長負責(zé)制這一思維的誤導(dǎo)，認為行政決策就是絕對地由行政首長說了算，而不再需要其他發(fā)揚民主的決策程序。這種認識當(dāng)然是錯誤的。行政首長負責(zé)制與依法決策中的程序并不矛盾。行政首長負責(zé)并不意味著行政首長可以專權(quán)。行政首長負責(zé)制恰恰是要強調(diào)行政首長的責(zé)任，你有權(quán)力作出決斷，但也要為自己的決斷負責(zé)。反過來講，行政決策的法治化也是對行政首長的保護，如果造成失誤的決策不是你做的，通過責(zé)任的明晰，就可以避免被追責(zé)。因此，以行政首長負責(zé)制為由來反對和排斥決策領(lǐng)域的法律監(jiān)督，是一種思維誤導(dǎo)。

所以，相對來說，行政決策相關(guān)的法律依據(jù)就比較欠缺。正因為這樣，我國也從未有一起真正是因為決策失誤或決策過錯而被追究責(zé)任的事件。

依法決策機制要解決哪些問題？

■必須通過健全依法決策來解決領(lǐng)導(dǎo)干部“一言堂”和鄰避效應(yīng)問題
 

中國環(huán)境報：一方面，行政首長負責(zé)制強調(diào)行政首長要履職盡責(zé)；另一方面，通過厘清責(zé)任，又可避免行政首長被追責(zé)。但是，環(huán)境問題發(fā)生的潛伏期比較長，也許在行政首長離任后很久才顯現(xiàn)。而這段時間內(nèi)，有可能已更換了多任行政首長。這種情況下，應(yīng)如何認定行政首長決策失誤的責(zé)任？

韓春暉：目前，對重大決策失誤的認定確實存在一定的難度和問題。但是，并不意味著重大決策終身責(zé)任追究機制難以實施。我國有關(guān)部門正在起草《重大行政決策程序條例》，可以借此契機設(shè)計一個決策后評估機制，規(guī)定在兩種情況下可以啟動：第一種是決策效果在短期內(nèi)能夠馬上顯現(xiàn)出來的，比如一個工程，其質(zhì)量是可以當(dāng)場驗收的，對這一工程質(zhì)量啟動后評估，就可以立即認定決策是否失誤。第二種是對于決策效果在長時間后才顯現(xiàn)的，要在出現(xiàn)事故或問題后及時進行后評估。

所以，這種后評估機制為責(zé)任倒查機制的建立確定了一個前提。對于一個重大項目決策，如果后任領(lǐng)導(dǎo)對前任領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)做出的決策進行重大變更，這實際上又屬于是另一個重大決策。既然是另一個重大決策，就必須按照決策程序的環(huán)節(jié)實施。一旦出現(xiàn)不良后果，決策人就得承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

中國環(huán)境報：目前，在實踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部“一言堂”、“拍腦袋決策”的現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，這暴露了我國行政決策的哪些弊端？

韓春暉：根據(jù)目前我國行政決策現(xiàn)狀，我認為，依法決策機制應(yīng)該主要解決兩方面問題：

一是“一把手”專權(quán)，就是所謂的領(lǐng)導(dǎo)干部“一言堂”。但同時，也要注意目前在很多地方還存在的另一種情況，就是本來應(yīng)該屬于行政首長的決策責(zé)任，卻將決策報給黨委，甚至有的地方還將決策報給政協(xié)、人大，組織4套班子成員開黨組會議通過這一決策。這就將行政首長的個人決策轉(zhuǎn)化為集體決策，以此來逃避個人責(zé)任。

二是要解決鄰避效應(yīng)問題。例如廈門PX項目，其所有的決策程序都是合法的，但還是有少數(shù)群眾極端反對，導(dǎo)致項目決策出現(xiàn)決而不行、決而難行的問題。所以，要健全依法決策機制，就要解決鄰避效應(yīng)問題。

黨的十八屆四中全會把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策五大法定程序，其目的就是為了讓公眾作為決策主體參與進來，感受到?jīng)Q策的利益，從而可以放棄一些個人私利。最關(guān)鍵的是，如果鄰避效應(yīng)問題解決不好，就會出現(xiàn)一個惡性循環(huán)。地方領(lǐng)導(dǎo)做出一個決策，群眾就反對、鬧事，上級就要追究責(zé)任，影響了政績考核，地方領(lǐng)導(dǎo)因此而不敢或不去作為，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部懶政、怠政，這種狀況又被稱為“鄰避2.0版”。所以，必須通過健全依法決策機制來解決鄰避效應(yīng)問題。

中國環(huán)境報：針對您所提到的這兩方面問題，應(yīng)該如何完善相關(guān)的決策程序法治建設(shè)？

韓春暉：從2013年開始，國務(wù)院有關(guān)部門就已經(jīng)著手調(diào)研，研究制定《重大行政決策程序條例》。我們相信，這一立法應(yīng)該會對上述問題作出相應(yīng)的制度回應(yīng)。

對于鄰避效應(yīng)問題，應(yīng)當(dāng)通過5個步驟解決：第一步是合理規(guī)劃，如在規(guī)劃建設(shè)居住區(qū)時，如果需要建設(shè)垃圾處理場等項目，要提前做好規(guī)劃。第二步是利益補償?shù)轿�。�?dāng)前社會轉(zhuǎn)型速度這么快，很難做到提前合理規(guī)劃。例如，有些建設(shè)項目是隨著社會發(fā)展而增加的，這是在規(guī)劃時無法預(yù)料的情況，遇到這種情況就要給予環(huán)境權(quán)益受損害的人利益補償。第三步是說服當(dāng)事人轉(zhuǎn)變價值觀。有些人可能不在乎利益補償，而更在乎健康或安全，這就是價值問題，解決這一問題就要通過專家論證、公眾參與等方式來說服其轉(zhuǎn)變價值觀念。如果這3步實施后還是無法解決鄰避效應(yīng)問題，只要決策是合法的、科學(xué)的，就可以堅決執(zhí)行。這是第四步。如果在執(zhí)行過程中，問題依舊存在，就可以將這套程序重新啟動，進一步改進完善。這是第五步。我認為，這5個步驟是解決鄰避效應(yīng)問題的重要手段。

中國環(huán)境報：關(guān)于終身追責(zé)，對自然資源和生態(tài)環(huán)境的損害達到什么程度可以追責(zé)？

韓春暉：我認為，只要對生態(tài)環(huán)境有損害，就可以追責(zé)，損害越大，責(zé)任越大；損害小，責(zé)任就小，責(zé)任和損害程度是成正比的。當(dāng)然，可能大部分項目都會對生態(tài)環(huán)境造成一定影響，如果風(fēng)險評估結(jié)果超出了規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)追責(zé)。

怎樣保障終身責(zé)任追究制度落到實處？

■考核體系要體現(xiàn)法治考核，環(huán)境問題的考核要按照環(huán)境法律法規(guī)設(shè)計的指標(biāo)體系來考核
 

中國環(huán)境報：在依法決策、建立重大決策終身責(zé)任追究制方面，國外有哪些法治經(jīng)驗可以借鑒？

韓春暉：目前，我國決策機制的五大環(huán)節(jié)，即公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定，實際上是一種普遍的共識。當(dāng)然，國外實施這些環(huán)節(jié)并不是單線條的。例如，一個決策已經(jīng)進行到了集體討論決定環(huán)節(jié)，但有可能返回來進入公眾參與、專家討論等環(huán)節(jié)。

關(guān)于決策的責(zé)任問題，實際上，西方國家在集體討論環(huán)節(jié)，“一把手”的決策權(quán)并不是很大，重大決策一般要經(jīng)過議會決定，所以，議會決策就不存在責(zé)任問題。對于行政首長做出的一些決策，這些決策往往并不十分重大，通過行政手段就可以做出，如果在決策程序上出現(xiàn)問題，也是要終身追究行政首長責(zé)任的。當(dāng)然，也存在這樣一種情況，即決策程序合法，但實施效果還是造成了損害，這就涉及到政治責(zé)任的問題。

在西方國家，行政決策的責(zé)任追究都是終身的，不存在期限問題。

中國環(huán)境報：過去，政績考核以GDP論英雄，于是在一些工業(yè)城市，就出現(xiàn)了幾年之內(nèi)更換數(shù)任行政首長的現(xiàn)象。他們通過GDP數(shù)字上升而保自己升遷，卻以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境為代價。如何制定相應(yīng)的考核或監(jiān)督機制，以保障終身責(zé)任追究制度落到實處？

韓春暉：過去，我們的政績考核是以GDP為中心的，所以，像環(huán)境、法治這些方面的考核所占分值很低。據(jù)我了解，一般地方政績考核如果有1000分的話，法治方面能占到10分就不錯了，環(huán)境方面的分值同樣很低。我認為，考核體系要體現(xiàn)法治考核，環(huán)境問題的考核要按照環(huán)境法律法規(guī)設(shè)計的指標(biāo)體系來考核。這是解決問題的最根本辦法。

如果在目前的考核體系下做出完善，我認為要在兩個方面著力：

第一，要增加分值。如果法治考核在1000分里只占到7分或8分，就有很大的選擇性。比如，一個地方執(zhí)法做得不好，如果將信息公開做好些，可以彌補5分，制度建設(shè)可以彌補3分，這樣的話，即使當(dāng)?shù)貓?zhí)法不規(guī)范，對總體上的考核結(jié)果影響不會太大。

第二，考核項目單一。必須在增加分值的基礎(chǔ)上，細化考核內(nèi)容，包括行政決策、職能設(shè)置、權(quán)力清單等內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)將考核項貫穿于整個決策過程。在此基礎(chǔ)上，各地方可以根據(jù)實際情況，突出對環(huán)境等重點領(lǐng)域的考核，以體現(xiàn)考核的科學(xué)性。

關(guān)于監(jiān)督機制，黨的十八屆四中全會提出了嚴(yán)密的監(jiān)督體系，涉及八大監(jiān)督，即黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。這八大監(jiān)督都是需要加強的�，F(xiàn)在的問題不是沒有監(jiān)督機制，而是監(jiān)督機制沒有發(fā)揮作用，未形成合力。

對于環(huán)境問題來說，我認為，民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督是最重要的。因為群眾對環(huán)境的感受是最直接、最明顯的，所以這3種監(jiān)督是最直接的監(jiān)督方式，也是啟動其他監(jiān)督的一種機制。如果群眾在進行社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督時出現(xiàn)問題，就要啟動司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等，這些監(jiān)督更有力量，也更能發(fā)揮監(jiān)督實效。

當(dāng)然，國家體制內(nèi)的監(jiān)督會存在一些體制性的問題。例如，行政監(jiān)督不到位，是因為一些環(huán)境決策觸及了地方利益而遭到了地方抵制，這種抵制正是在行政監(jiān)督過程中需要消除的一種體制性障礙。再比如司法監(jiān)督，在我國環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤�時存在一定的法律障礙。環(huán)境領(lǐng)域的司法監(jiān)督屬于公益訴訟范圍，但公益訴訟制度在我國尚不完善。黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，這可能將有力促進環(huán)境領(lǐng)域的司法監(jiān)督。