天則盛洪：從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看環(huán)境保護(hù)
北京天則經(jīng)濟(jì)研究所所長盛洪教授
北京天則經(jīng)濟(jì)研究所所長盛洪教授自20世紀(jì)80年代后期開始，一直致力于宏觀經(jīng)濟(jì)理論和中國宏觀經(jīng)濟(jì)問題的研究，主編新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典論文集《現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，著有《分工與交易》、《經(jīng)濟(jì)學(xué)精神》、《治大國若烹小鮮》等。作為一位對政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)、文學(xué)等領(lǐng)域頗有研究和見解的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，盛洪如何看待中國的環(huán)境問題，如何看待環(huán)保行業(yè)？對于近期政府大力推動(dòng)的PPP模式有何看法？對于水價(jià)機(jī)制，他又有何建議？對此，《水工業(yè)市場》雜志采訪了北京天則經(jīng)濟(jì)研究所所長盛洪教授，他將給我們展示經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的環(huán)保世界。
水工業(yè)市場：您如何看待經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期中國的環(huán)境問題？為什么我們在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)沒有能夠做好環(huán)境保護(hù)？
盛洪：環(huán)境問題有特殊性,經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱其為“外部性”問題。如果污染了環(huán)境，損害了許多其他人的利益，而自身的損害可能只有萬分之一，獲得的利益卻百分之百屬于自己，企業(yè)超標(biāo)排污獲得的利益高于其付出的代價(jià)時(shí)，企業(yè)極有可能違法排污。比如化肥廠把廢水排放到河流中去，受損害的不僅僅是化肥廠本身，而是整條河和沿岸的居民。污染者獲得利益，卻讓其他人共同承擔(dān)成本。假如污染者需要承擔(dān)所有的成本，就不可能會(huì)通過污染環(huán)境的方式獲利。
對于為什么在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，政府沒有加大力度抓好環(huán)境保護(hù)，甚至連公眾也沒有意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，我認(rèn)為主要原因如下：
第一，政府監(jiān)管不及時(shí)。政府沒有能力預(yù)知環(huán)境污染可能導(dǎo)致的危害，或者說對于環(huán)境污染問題沒有足夠的重視，因而監(jiān)管不到位。中央層面低估了環(huán)境污染的后果，地方政府即便發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，由于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不會(huì)及時(shí)制止。
第二，國有大企業(yè)污染行為的背后，常常有政府作后盾，因此即便損害了居民的利益，在現(xiàn)有體制之下，受限于舉證等方面的高昂成本，居民常常無法起訴污染企業(yè)。
第三，公眾對于環(huán)境污染的承受力并沒有超過耐受范圍，因此沒有強(qiáng)烈的意識(shí)要求改善環(huán)境。對于一些人來說溫飽問題遠(yuǎn)比環(huán)境問題的解決更重要、更迫切。環(huán)境污染其實(shí)是很多因素綜合的結(jié)果。隨著生活水平的提高，人們擁有美好生存環(huán)境的愿望才逐步顯現(xiàn)，才有了提高環(huán)境質(zhì)量的需求。
水工業(yè)市場：水、空氣、土壤作為環(huán)保的重要內(nèi)容，日益得到政府和公眾的重視，水源保護(hù)也逐步受到政府和專家的關(guān)注。水作為生命必不可少的一種特殊商品，您認(rèn)為如何定價(jià)才能平衡行業(yè)發(fā)展與居民支出之間的矛盾？
盛洪：作為一種商品，按道理應(yīng)該是由通過市場競爭，形成定價(jià)。但水資源的稀缺性決定了水必然是一種特殊的自然壟斷商品，不能單純通過市場競爭定價(jià)，需要由政府來定價(jià)。沒有寶馬車，我們還可以活得好好的，而沒有水，人就活不了。就是說，水的需求彈性很低。并且水的供給的終端是自然壟斷的，這時(shí)市場定價(jià)機(jī)制失靈，就需要政府介入。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中對自然壟斷商品已經(jīng)有一套成熟的定價(jià)方法：一是平均成本定價(jià)，滿足企業(yè)日常管理運(yùn)營的費(fèi)用，包括資金的合理回報(bào)；二是兩部制定價(jià)，由固定費(fèi)用和變動(dòng)費(fèi)用組成價(jià)格；三是拉姆齊定價(jià)，產(chǎn)品價(jià)格偏離邊際成本的距離與其需求彈性成反比，且滿足零利潤條件。拉姆齊定價(jià)法可通過公式進(jìn)行計(jì)算。成本也應(yīng)考慮通貨膨脹率和技術(shù)進(jìn)步等因素，這是動(dòng)態(tài)的。
水作為生命必不可少的資源，其價(jià)格應(yīng)該包含三個(gè)部分：一是水資源費(fèi)（經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為水的稀缺性，代表水資源的稀缺程度，也就是“經(jīng)濟(jì)租”），尤其在北方水資源缺乏地區(qū)，有必要通過價(jià)格來體現(xiàn)和反映水的稀缺性。二是固定費(fèi)用，主要用于管網(wǎng)和自來水廠設(shè)施建設(shè)等，這部分費(fèi)用其實(shí)已經(jīng)在購房時(shí)按戶收取。三是變動(dòng)費(fèi)用，就是水從取水、處理到運(yùn)輸?shù)燃庸げ僮髻M(fèi)用，隨著水量而變化。
現(xiàn)在水資源費(fèi)的價(jià)格偏低，必須達(dá)到一定的水平，才能促使公眾提高節(jié)水意識(shí)。目前水費(fèi)占居民生活支出的比例是非常低的，適當(dāng)提高水資源費(fèi)并不會(huì)給居民的支出帶來很大的影響。如果水價(jià)上漲可能會(huì)給低收入家庭帶來經(jīng)濟(jì)壓力，政府可以給予低收入家庭一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以此平衡水價(jià)上調(diào)與居民支出之間的矛盾。普遍低水價(jià)并不是好辦法，在照顧了低收入群體的同時(shí)，也補(bǔ)貼了中高收入群體。水價(jià)應(yīng)該在能夠補(bǔ)償成本的同時(shí)，還可以產(chǎn)生一定的合理利潤。目前在逐步推廣的階梯水價(jià)，雖然是促進(jìn)居民節(jié)水的一個(gè)辦法，但其操作成本過高，效果可能也差強(qiáng)人意。我比較強(qiáng)調(diào)的是，任何事情都不要做得太復(fù)雜。實(shí)際上，在日常生活中，隨著公眾節(jié)水意識(shí)的提高，肆意浪費(fèi)用水的情況并不多見。
水工業(yè)市場：近些年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體開始趨緩，環(huán)保行業(yè)吸引了大量的資金，您認(rèn)為這種強(qiáng)勢介入，是否會(huì)產(chǎn)生資本“壟斷”行為？對于行業(yè)發(fā)展有何影響？
盛洪：“行政性壟斷”是中國特有的一個(gè)概念。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，雖然壟斷是不好的，但在特定情況下，如自然壟斷情形下，有時(shí)也承認(rèn)可以由政府設(shè)立壟斷權(quán)。在許多國家，壟斷權(quán)的設(shè)立要經(jīng)由立法機(jī)關(guān)同意。中國所說的“行政性壟斷”是說不是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的壟斷，而是行政部門設(shè)立的壟斷，通常通過發(fā)布一個(gè)行政性文件設(shè)立。比如央企在石油、電信和銀行等行業(yè)的壟斷權(quán)，實(shí)際上就是一種行政性壟斷。而隨著社會(huì)“反壟斷”意識(shí)的加深，“行政性壟斷”的難度會(huì)越來越大。同時(shí)，按照中國的《立法法》，設(shè)立行政性壟斷的行政文件并不合法。如石油領(lǐng)域的“38號文件”就是一個(gè)部門“意見”，實(shí)際上沒有法律效力。
環(huán)保行業(yè)是新興行業(yè)，設(shè)立壟斷顯然不利于這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如果必需設(shè)立某種壟斷，也應(yīng)是立法機(jī)關(guān)的事情。對于新設(shè)立的行政性壟斷，我們要堅(jiān)決反對。只有良性競爭的環(huán)境，才能促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，也才能有更好的產(chǎn)品質(zhì)量。
那么，近幾年央企大量資本涌入了環(huán)保行業(yè)，這種強(qiáng)勢介入，是否會(huì)產(chǎn)生“資金壟斷”行為？實(shí)際上，大量資金涌入環(huán)保市場并不會(huì)造成壟斷，資金量大也并不代表競爭力強(qiáng)。雖然大資本可以吃掉很多項(xiàng)目，但其并沒有排他性，在市場容量足夠大的情況下不會(huì)影響小資本的進(jìn)入。目前，國際上也沒有針對大規(guī)模資金的反壟斷。對于央企進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，我認(rèn)為央企本來就不應(yīng)該進(jìn)入營利性行業(yè)，因?yàn)檠肫髸?huì)利用其天然的政策與成本優(yōu)勢，導(dǎo)致了一定程度的不公平競爭。所以，盡管沒有“行政性壟斷”行為，但央企大量進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)并不一定是一種良性競爭�？偠灾F(xiàn)在是兩種力量在對抗，要求改革的力量與維護(hù)利益集團(tuán)的力量做斗爭。
水工業(yè)市場：隨著2014年政策的大力推動(dòng)，在環(huán)保領(lǐng)域引發(fā)了一輪新的PPP熱潮。您怎么看待2014年開始的“PPP”熱潮？
盛洪：上一輪PPP熱潮開始于2002年，建設(shè)部希望借助市場機(jī)制來推動(dòng)公用事業(yè)的發(fā)展。而2014年開始的這一輪PPP熱潮則由財(cái)政部推動(dòng)，其出發(fā)點(diǎn)是想借用大量民間資本來推動(dòng)公用事業(yè)。地方政府推廣PPP，并不是要改變制度，最主要是為了撬動(dòng)社會(huì)資本，向民間融資。除此之外，政府主導(dǎo)公用事業(yè)的原有模式效率低下，這也是PPP得以再次興起的一個(gè)原因。PPP模式的推廣實(shí)施，是政府的一種理性選擇。PPP的瓶頸在于地方政府缺乏這方面的人才，要做好PPP首先必須培訓(xùn)人才。
公用事業(yè)多是自然壟斷行業(yè)，既可以讓企業(yè)參與，又有自然壟斷的問題。政府就要做好監(jiān)管工作。政府就需要對以下方面進(jìn)行監(jiān)管：第一是進(jìn)入監(jiān)管。要有一套合理的競標(biāo)機(jī)制，通過競標(biāo)、評標(biāo)等手段，選擇一家好的民營企業(yè)。選擇好的企業(yè)與競拍商品不同，需要綜合考慮質(zhì)量、安全、以及實(shí)現(xiàn)服務(wù)的不間斷性與普遍性，這在選擇上存在一定難度。最低服務(wù)價(jià)格并不見得是合理價(jià)格，企業(yè)提出一個(gè)不合理的低價(jià)格，最終目的可能為了“釣魚”，魚上鉤之后再找后賬，這些問題都應(yīng)該避免。企業(yè)被選中，開始合作之后，就存在“在位優(yōu)勢”，更換企業(yè)會(huì)影響服務(wù)的穩(wěn)定和質(zhì)量；第二是價(jià)格監(jiān)管。由于自然壟斷使市場定價(jià)機(jī)制失靈，就需要對其進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，要聽取專家意見，充分考慮成本和合理利潤，提出價(jià)格方案，再經(jīng)由價(jià)格聽證會(huì)，最后確定；第三是服務(wù)監(jiān)管。供水行業(yè)與其他行業(yè)不同，一旦進(jìn)入就不能間斷。同時(shí)應(yīng)該提供普遍服務(wù)，不能由于成本問題，只給人口集中的中心城區(qū)供水，而不給偏遠(yuǎn)郊區(qū)供水。當(dāng)然還有質(zhì)量監(jiān)管，安全監(jiān)管等等。監(jiān)管必須建立在懂行的基礎(chǔ)上，因此人才培訓(xùn)尤其必要�？傮w來講，無論是政府還是民營企業(yè)，PPP方面的人才還是缺乏的。
水工業(yè)市場：您對改善環(huán)境污染有何建議？
盛洪：環(huán)境污染問題，僅依靠企業(yè)自身很難解決。必須通過制定法律，采取一定的處罰措施，從法規(guī)層面強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行污染治理，否則企業(yè)是沒有動(dòng)力的。所以環(huán)保市場的良性發(fā)展取決于法律，更重要的是，法律需要具備可操作性。執(zhí)法力度和公正執(zhí)法，也是解決環(huán)境污染的有效保障。
最后，中國經(jīng)濟(jì)近幾年的發(fā)展情況發(fā)生了一些可喜的變化。以前不太注重環(huán)境保護(hù)，甚至是以犧牲環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而目前無論政府還是公眾，整個(gè)社會(huì)都更加注重環(huán)保。水污染、霧霾、PM2.5……不論是污染數(shù)據(jù)、個(gè)人感受還是輿論環(huán)境，都讓人們感覺到環(huán)境治理的迫切性和重要性。政府與公眾對環(huán)保的價(jià)值有了更深刻的認(rèn)識(shí)，從而體現(xiàn)在很多環(huán)保措施上，迫使企業(yè)投入更多的成本用于環(huán)保，滿足公眾擁有“更好的水，更好的空氣”的愿望。公眾保護(hù)環(huán)境的愿望，也將通過環(huán)保市場來體現(xiàn)，從而促使整個(gè)環(huán)保行業(yè)更好地發(fā)展。
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