3月17日，國家發(fā)展改革委與國開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》)，這被業(yè)內(nèi)認(rèn)為是政策加大對PPP(政府和社會資本合作)支持力度的一大舉措。相比較財政部去年9月出臺的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，此次《通知》的優(yōu)惠條款對民間資本進(jìn)入PPP項目領(lǐng)域更能產(chǎn)生刺激作用。

項目收益?zhèn)�券與PPP模式融合被認(rèn)為是未來地方基建的主流融資方式，多個省份近期在加速推出PPP項目。但有基建領(lǐng)域人士對此指出，PPP項目推出的同時還需加速建立健全的規(guī)范制度，這是保障民資權(quán)益的需要，也是保障民資持續(xù)進(jìn)入的關(guān)鍵。

地方千億規(guī)模PPP項目密集推出

進(jìn)入3月下旬，地方省份的PPP項目加速推出，形成了PPP項目推出的小熱潮。

3月17日~18日，吉林省長春市舉辦PPP培訓(xùn)暨項目推介會，并推出涉及生態(tài)環(huán)境整治、市政基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾處理、污水處理、城市供水等五個領(lǐng)域15個PPP項目，估算總投資額約567億元。

19日，河南省公布今年的第一批29個PPP項目，總投資額達(dá)805億元。29個項目涉及交通、供水、供暖、供氣、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域。

幾乎在同一天，江西省政府也公布今年第一批PPP推介項目。該批PPP項目共80個，總投資1065.17億元，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保三大類。

值得一提的是，江西省鷹潭市在推介PPP項目中首先表現(xiàn)出了較大的誠意：首批面向社會資本開放的項目都是有市場前景、有收益保障的較為成熟的項目。

鷹潭市城管局負(fù)責(zé)人表示，此舉是為了充分調(diào)動社會資本投資的積極性。以正在實(shí)施的生活垃圾焚燒發(fā)電項目為例，投資方享有30年的經(jīng)營權(quán)，并與公辦城市生活垃圾處理機(jī)構(gòu)享有政府給予的同等優(yōu)惠政策。該市財政將按每處理1噸生活垃圾給予68元的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行補(bǔ)貼，確保投資企業(yè)享有8%以上的經(jīng)營收益。

20日，烏魯木齊市出臺《關(guān)于加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見》，提出全面放開城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施和公共事業(yè)投資領(lǐng)域，鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)悉，該市即將開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綜合管廊建設(shè)等PPP試點(diǎn)。

然而，在PPP項目密集推出的同時，也有業(yè)內(nèi)人士表達(dá)了憂慮。“如此大規(guī)模的投資計劃，是否都經(jīng)過了充分論證?而如果未通過充分的論證，這些項目未來就可能存在運(yùn)營困難、入不敷出的情況。”

機(jī)制不完善 民資尚存憂慮

一方面，地方政府積極響應(yīng)中央政府大力推廣PPP融資模式，推出了數(shù)量眾多的施工類項目;另一方面，民間資本依然顧慮重重，跟進(jìn)投資的并不多。

民生證券近日的一則分析報告在業(yè)內(nèi)引起了廣泛關(guān)注。根據(jù)該分析報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)，43號文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出了總額約1.6萬億的PPP項目。但到目前為止，真正簽約的大約為2100億，僅占總額的1/8。

國家發(fā)展改革委投資研究所投資體制政策室主任吳亞平指出，現(xiàn)階段推行PPP項目，一個現(xiàn)實(shí)的問題是有穩(wěn)定收益的項目不多了。尤其是一些公共事業(yè)類的投資項目，還沒有建立起成型的商業(yè)模式，沒有收費(fèi)和收益來源，因此，大規(guī)模吸引社會資本很難。

財政部財政科學(xué)研究所金融室主任趙全厚分析說，民資是否愿意進(jìn)入，主要還得看項目收益情況，是否能產(chǎn)生有吸引力的收益。“這其中政府的補(bǔ)貼條件是否到位很關(guān)鍵，部分公共物品價格受管制，水務(wù)、燃?xì)夤艿赖仁姓�類項目投資回報率低、收回成本的周期較長。”趙全厚對記者表示。

趙全厚同時提出，必要時應(yīng)采取政府補(bǔ)貼機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報率，形成長期穩(wěn)定的投資回報，這樣才能對社會資本產(chǎn)生吸引力。

也有業(yè)內(nèi)人士提出建議，適當(dāng)讓民營企業(yè)有控股權(quán)，激發(fā)民營企業(yè)的積極性。“讓社會資本參與進(jìn)來，也即所說的充分發(fā)揮市場的作用，但在充分發(fā)揮市場作用的條件下，資本本身就是逐利的。”

此次國家發(fā)展改革委與國開行聯(lián)合發(fā)布的《通知》對社會資本開出了更優(yōu)厚的條件，其中包括對符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠等。

有業(yè)內(nèi)分析人士對記者分析說，“與財政部去年9月推出的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》相比，該《通知》出臺的措施，對于推進(jìn)PPP操作來說，刺激力度更大，也更加實(shí)惠。”

一位山西省的民營企業(yè)主在接受記者采訪時充滿憂慮：一個PPP項目簽了，但要是過幾年，這個地方的政府換屆了呢?事實(shí)上，在目前已經(jīng)獲得PPP項目的企業(yè)中，央企、大型民企、跨國公司等巨無霸仍然是主角。

“現(xiàn)在還缺乏措施和保障讓我們能夠更好地信任政府合作方”，該人士表示。他還舉例說，1996年修建的泉州市刺桐大橋，便由于契約不完整，政府與社會資本產(chǎn)生利益沖突，最終社會資本方的投資難以收回。契約精神是發(fā)展關(guān)鍵“一些PPP項目，在實(shí)際操作中，還會遇到現(xiàn)存的法規(guī)和制度的障礙，尤其是在一些招投標(biāo)環(huán)節(jié)。”吳亞平指出。PPP模式需要用立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置來保障合作雙方的利益。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，契約精神是PPP發(fā)展的關(guān)鍵。歐洲的PPP項目數(shù)量達(dá)到全球的一半，其中英國模式是“政府付費(fèi)”的PFI模式，法國是“政府付費(fèi)”的特許經(jīng)營模式。加拿大的特點(diǎn)可以歸結(jié)為政府支持的“基金模式”。但無論哪種模式，政府重合同、守信用的契約精神是PPP的成功關(guān)鍵。

現(xiàn)階段，政府方在PPP項目推廣中更需彰顯契約精神。在2011年亞洲開發(fā)銀行一份PPP制度環(huán)境成熟度的評估報告中，中國得分49.8分，與PPP應(yīng)用成熟的國家，如澳大利亞(92.3分)和英國(89.7分)差距很大。

有業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)，PPP強(qiáng)調(diào)利益共享和風(fēng)險共擔(dān)，在風(fēng)險分配中將全部風(fēng)險或者大部分風(fēng)險都轉(zhuǎn)移給社會資本不負(fù)責(zé)任也不合理，這不僅增加了項目失敗的概率，也會因?yàn)轱L(fēng)險溢價推高項目成本。由適合的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，是PPP的一個基本原則。

財政部將PPP項目落地作為2015年的一項重要工作。據(jù)悉，推動PPP示范項目建設(shè)，形成一批可復(fù)制、可推廣的項目范例，是財政部近期推進(jìn)PPP工作的主要思路和重要抓手。

“盡管目前沒有相關(guān)法律，但這是一個動態(tài)的過程中，政府下一步會不斷完善PPP相關(guān)的法制條件，相關(guān)的工作已經(jīng)開始著手了。”趙全厚對記者表示。
 

PPP項目加速推出 考驗(yàn)制度環(huán)境成熟度