環(huán)境治理背后的政治邏輯
文/包剛升
能否從政治制度安排上建立起合理的制度機(jī)制，有利于塑造污染制造者、監(jiān)管者和受害者的正確行為，是環(huán)境治理的關(guān)鍵問題。
“你站在天安門，卻看不到毛主席（像）。”這是2012年冬天北京霧霾指數(shù)爆表時(shí)網(wǎng)友的調(diào)侃。此后，2013年的冬天，華東地區(qū)也大范圍出現(xiàn)了重度霧霾現(xiàn)象。上海網(wǎng)友戲稱：“你拉著對(duì)方的手，卻看不到TA的臉。”2015年2月底，霧霾現(xiàn)象一夜之間成了“國(guó)民話題”。這一話題持續(xù)發(fā)酵的背后，是包括霧霾在內(nèi)的環(huán)境污染已成為中國(guó)最嚴(yán)重的社會(huì)問題之一。
但有人對(duì)環(huán)境治理的前景表示樂觀。早在20年前，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家基茵·格羅斯曼與艾倫·克魯格就指出，環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈現(xiàn)“倒U”曲線關(guān)系。簡(jiǎn)單地說，從低收入向中等收入邁進(jìn)的過程中，環(huán)境污染會(huì)加重；而從中等收入向高收入跨越的階段，環(huán)境質(zhì)量會(huì)改善。他們發(fā)現(xiàn)，按照當(dāng)時(shí)的美元價(jià)格計(jì)算，拐點(diǎn)發(fā)生在人均GDP8000美元左右。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)2014年人均GDP已經(jīng)達(dá)到7500美元。按照他們的理論，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)就會(huì)逼近環(huán)境質(zhì)量從持續(xù)惡化到持續(xù)改善的拐點(diǎn)。但是，格羅斯曼和克魯格的研究是基于大樣本的數(shù)量統(tǒng)計(jì)，并不代表每個(gè)國(guó)家都會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而自動(dòng)迎來環(huán)境質(zhì)量的拐點(diǎn)。環(huán)境質(zhì)量的改善，還是有賴于一個(gè)國(guó)家在改善環(huán)境方面的實(shí)際努力。
在環(huán)境技術(shù)專家看來，治理環(huán)境污染可能等同于一個(gè)個(gè)技術(shù)問題。以霧霾治理為例，第一步是要確定霧霾到底是什么；第二步是確定其主要成分的來源；第三步是設(shè)法減少這些不同來源的污染物排放—這就是治理霧霾的技術(shù)方案。但問題是，治理霧霾的技術(shù)方案能否成為治理霧霾的公共政策呢？
在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，環(huán)境污染治理主要是一個(gè)克服負(fù)外部性的問題。人們?cè)谏a(chǎn)、消費(fèi)過程中排放了有害環(huán)境的污染物，而無須為此支付相應(yīng)成本時(shí)，負(fù)外部性就產(chǎn)生了。按照這一思維，治理環(huán)境污染的辦法主要是兩個(gè)：第一，政府應(yīng)該設(shè)法將有害環(huán)境的負(fù)外部性行為降到最低；第二，若某些負(fù)外部性行為無法完全禁止，那么政府應(yīng)該對(duì)其收費(fèi)并將這筆款項(xiàng)用于環(huán)境治理。但問題又來了，這種方案能否成為實(shí)際的立法與政策呢？
治理環(huán)境污染并不是單純的技術(shù)或經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)公共政策問題。每一項(xiàng)公共政策的背后都有著相應(yīng)的政治邏輯。簡(jiǎn)單地說，環(huán)境污染的鏈條涉及污染制造者、監(jiān)管者與受害者三個(gè)不同的主體，能否從政治制度安排上建立起合理的制度機(jī)制，有利于塑造污染制造者、監(jiān)管者和受害者的正確行為，是環(huán)境治理的關(guān)鍵問題。
首先，這涉及誰污染的問題。如果環(huán)境污染制造者的污染成本很低，不污染成本反而很高，污染環(huán)境之后被處罰的概率也很低，那么他們—即便明知有錯(cuò)—大概還是會(huì)選擇污染環(huán)境。因?yàn)檫@是一件有利可圖的事情�？梢韵胂蟮氖�，部分污染企業(yè)還會(huì)通過技術(shù)手段或者與監(jiān)管機(jī)構(gòu)共謀等方式來逃避監(jiān)管。相反，如果環(huán)境立法和政府監(jiān)管非常有效，企業(yè)違規(guī)排污的成本極高，比如一旦被發(fā)現(xiàn)就會(huì)遭到重罰、甚至被關(guān)閉工廠，那么企業(yè)更有可能選擇遵守法律。所以，環(huán)境污染的制造者究竟怎么做，很大程度上取決于它們所處的法律、政策與監(jiān)管環(huán)境。
其次，這涉及誰監(jiān)管和誰治理的問題。政府既是環(huán)境監(jiān)管的主體，又是治理污染的主體，具體執(zhí)行者則是履行環(huán)保職能的政府機(jī)構(gòu)。那么，政府機(jī)構(gòu)及其官員有動(dòng)力監(jiān)管和治理環(huán)境污染嗎？對(duì)他們來說，一方面，監(jiān)管和治理環(huán)境是政治任務(wù)，是社會(huì)公眾的強(qiáng)烈要求；另一方面，嚴(yán)格監(jiān)管和治理污染可能會(huì)直接影響當(dāng)?shù)谿DP指標(biāo)、稅收指標(biāo)和其他政績(jī)指標(biāo)。所以，政府部門通常需要平衡上述兩者的關(guān)系。負(fù)有直接責(zé)任的官員可能會(huì)根據(jù)兩者背后不同的政治壓力，來決定政策的取舍與平衡。另外一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題是，與環(huán)保有關(guān)的行政權(quán)力包含著大量的尋租空間。規(guī)模較大的污染企業(yè)有足夠動(dòng)力去賄賂當(dāng)?shù)丨h(huán)保官員，以此來逃避監(jiān)管，進(jìn)而降低排污的綜合成本。很多涉嫌腐敗的環(huán)保官員也精于此道，他們手中的環(huán)境監(jiān)管權(quán)竟然成為生財(cái)之道。比如，以浙江省前環(huán)保局局長(zhǎng)戴備軍為首的腐敗窩案、安徽省2013年一年就扳倒8個(gè)環(huán)保局長(zhǎng)，都是生動(dòng)的實(shí)例。如果是這樣，環(huán)境污染的監(jiān)管和治理當(dāng)然就只是一句空話。所以，對(duì)于政府部門而言，治理環(huán)境是否有真正的政治壓力以及行使環(huán)境治理的政治權(quán)力是否受到必要制約，決定著監(jiān)管和治理行為能否產(chǎn)生實(shí)際的效果。
最后，這還涉及誰受害的問題。目前的很多討論主要關(guān)注誰污染和誰治理，卻較少關(guān)注誰受害，更少考慮污染受害者應(yīng)該扮演的角色，但這其實(shí)是塑造合理的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。當(dāng)然，每個(gè)公民、每個(gè)家庭和整個(gè)社會(huì)都是環(huán)境污染的受害者，點(diǎn)狀污染源附近的居民、污染水源下游的居民則是更為直接的受害者。但無論怎樣，所有社會(huì)公眾都希望擁有碧水藍(lán)天的生活環(huán)境。他們也最有動(dòng)力對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)象進(jìn)行信息披露，對(duì)治理環(huán)境污染不力行為進(jìn)行問責(zé)。然而，污染受害者能否真正成為環(huán)境治理的“壓力集團(tuán)”，取決于一般性的政治制度安排。關(guān)鍵問題在于：環(huán)境污染的受害者—亦即社會(huì)公眾—能否有效影響政府機(jī)構(gòu)及其官員的立法努力與行政作為。如果社會(huì)公眾能夠有效地影響政府行為，那么就會(huì)塑造有利于環(huán)境治理的政治壓力，從而促成環(huán)境治理的改善；反之，環(huán)保部門及其官員很可能只會(huì)根據(jù)上級(jí)意圖和自身利益自行其是，環(huán)境也許就很難得到有效治理。
此外，污染受害者往往還掌握著與環(huán)境污染有關(guān)的直接信息。大型制造企業(yè)排放有毒氣體或污水，當(dāng)?shù)鼐用駮?huì)首先獲取這些信息。只要他們能夠通過媒體和其他公開渠道披露與此有關(guān)的信息，環(huán)境污染事件就會(huì)迅速曝光，從而造成“過街老鼠、人人喊打”的局面。相反，如果環(huán)境污染事件發(fā)生以后，當(dāng)?shù)鼐用駸o法通過媒體披露相關(guān)信息，甚至政府機(jī)構(gòu)和媒體部門還主動(dòng)控制信息和禁止傳播，當(dāng)然不會(huì)有利于環(huán)境問題的改善。污染受害者能否公開披露信息，也是一種重要的制度機(jī)制。
所以，環(huán)境治理的真正改善最終取決于能否形成有效的政治解決方案。這一政治解決方案的核心是塑造一種有效的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，使得環(huán)境污染的受害者、監(jiān)管者與污染者形成一種更為合理的關(guān)系。污染受害者是否擁有控制環(huán)境監(jiān)管者與治理者的政治手段，則是最重要的制度機(jī)制。惟有如此，才能形成有效的環(huán)境治理；否則，環(huán)境問題并不會(huì)自動(dòng)改善。國(guó)際學(xué)術(shù)界也有多項(xiàng)研究認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)的民主治理程度和公眾參與程度，會(huì)直接影響環(huán)境治理效果和環(huán)境質(zhì)量。
總之，公眾參與環(huán)境治理，才是解決目前中國(guó)環(huán)境危機(jī)的出路。塑造由公眾參與的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該成為一種新的選擇。過去，環(huán)境污染者與監(jiān)管者之間的關(guān)系被視為一場(chǎng)“貓與鼠”的博弈。筆者看來，環(huán)境污染的受害者能否有效參與其中，決定著這場(chǎng)“貓鼠博弈”的結(jié)局。
