【解讀】供水類PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)關(guān)注問題
PPP（public-private partnership），指“公私合伙/合營”，是公共部門和私營部門之間的一種合作關(guān)系。雙方根據(jù)各自的優(yōu)劣勢共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以提供傳統(tǒng)上由部門的公共項(xiàng)目或服務(wù)。根據(jù)私營部門的投資不同，將中國的PPP項(xiàng)目分為三大類：外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。外包類指由政府投資，私營部門承包項(xiàng)目中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)任務(wù)；特許經(jīng)營類則需要私營部門參與部分或者全部投資，通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益；私有化類的項(xiàng)目所有權(quán)永久歸私營部門所有。目前，特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目在供電、供水、污水處理、高速公路等政府壟斷性、主導(dǎo)型項(xiàng)目中運(yùn)用較多，且前景較為廣泛，引起了許多投資者的關(guān)注。
然而，特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目并不當(dāng)然意味著投資者的穩(wěn)定收益及高枕無憂地經(jīng)營。自PPP模式引入中國以來，各特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目存在著當(dāng)?shù)卣樌平唬ㄈ纾荷钲谏辰荁電廠BOT項(xiàng)目）、政府回購（如：長春匯津污水處理廠項(xiàng)目）、重新談判（如：青島威立雅污水處理項(xiàng)目）、通過訴訟仲裁等手段處理爭議（如：新源閩江四橋項(xiàng)目）等截然不同的結(jié)局。特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目的成功與否，將對當(dāng)?shù)卣�、投資者造成直接而長久的影響。因此，在特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目初期了解項(xiàng)目可能存在的重點(diǎn)問題并對此進(jìn)行特別考慮及約定，對各方的有序協(xié)作及項(xiàng)目的順利進(jìn)展有著十分重要的作用。
供水類PPP項(xiàng)目作為常見的特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目類型之一，直接涉及到社會秩序及穩(wěn)定、國民的日常生活及可持續(xù)發(fā)展，具有較強(qiáng)的自身特點(diǎn)。經(jīng)查閱近年來我國多個(gè)供水類PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目分析與選擇、招標(biāo)投標(biāo)、合同組織、融資、建造、運(yùn)營和移交等各階段，不難發(fā)現(xiàn)，一些項(xiàng)目中由于合作方未對項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行足夠重視及特別安排，導(dǎo)致項(xiàng)目面臨損失、糾紛甚至徹底失敗的境遇。因此，供水類PPP項(xiàng)目的合作各方預(yù)先對項(xiàng)目需重點(diǎn)關(guān)注的問題予以分析、討論、達(dá)成共識，可在最大程度上避免后續(xù)爭議的發(fā)生，大有益處。
本文將參考中國近年來部分供水類PPP項(xiàng)目的操作實(shí)踐，對該類項(xiàng)目可能涉及的重點(diǎn)關(guān)注問題作初步介紹及分析，以供參考。
一、供水類PPP項(xiàng)目的行政審批問題
目前，供水類PPP項(xiàng)目一般以新建水廠、供水管網(wǎng)的模式為主，少量項(xiàng)目將由私營機(jī)構(gòu)直接受讓已建成并投入使用的水廠、供水管網(wǎng)的部分權(quán)益，以達(dá)到項(xiàng)目對外融資、經(jīng)營的目的。無論采取何種模式，由于供水行業(yè)直接關(guān)乎民生及社會穩(wěn)定的特殊性，項(xiàng)目一般將受到較強(qiáng)程度的政府監(jiān)管及審批。
1、新建水廠、供水管網(wǎng)的審批問題
私營機(jī)構(gòu)參與供水類PPP項(xiàng)目實(shí)施投資的重要前置程序中包含：項(xiàng)目經(jīng)初步分析具有可行性及可盈利性，以及政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正式認(rèn)可。然而，一旦私營機(jī)構(gòu)取得了政府監(jiān)管機(jī)關(guān)的正式認(rèn)可，則其參與供水類PPP項(xiàng)目規(guī)模、方案、資金投入等要素均需基本確定，并列入政府監(jiān)管機(jī)關(guān)的書面認(rèn)可文件中。在此之后，項(xiàng)目各方從商業(yè)角度考慮擬作一些調(diào)整則具有較大困難。
與此矛盾的是，私營機(jī)構(gòu)在向政府監(jiān)管機(jī)關(guān)遞交初步申請時(shí)，出于時(shí)間及成本考慮，詳細(xì)的可行性研究通常還未完成。如果最終的研究結(jié)果顯示，為保障項(xiàng)目的可行性及可盈利性，項(xiàng)目方案應(yīng)當(dāng)作出重大調(diào)整的，則其經(jīng)調(diào)整的項(xiàng)目方案的審批難度可能需花費(fèi)大量的時(shí)間、經(jīng)歷，極大延緩項(xiàng)目的進(jìn)程。
2、受讓已建水廠、供水管網(wǎng)部分權(quán)益的相關(guān)問題
私營機(jī)構(gòu)參與受讓已建水廠、供水管網(wǎng)時(shí)，由于已建設(shè)施一般均屬于國有資產(chǎn)，在權(quán)屬部分轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)當(dāng)涉及我國關(guān)于國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定予以價(jià)值評估，并需經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門同意后至國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行掛牌轉(zhuǎn)讓。在上述情況下，即使一些影響價(jià)格的重大問題隨后被賣方發(fā)現(xiàn)，同時(shí)也得到賣方確認(rèn)，針對已批準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)行變更的難度幾乎等同于重啟整個(gè)交易的審批程序。
針對上述政府審批與項(xiàng)目評估、論證進(jìn)展的相關(guān)問題，可能在現(xiàn)行法律規(guī)定下無法得到徹底解決。私營機(jī)構(gòu)在參與供水類PPP項(xiàng)目時(shí)，可就上述問題與合作方及當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門進(jìn)行溝通，并根據(jù)溝通情況安排項(xiàng)目方案研究與監(jiān)管部門審批進(jìn)度的配合，以免因?qū)徟蟮姆桨缸兏鼘?xiàng)目造成不利影響。
二、供水價(jià)格的確定及調(diào)整問題
為保障私營機(jī)構(gòu)在供水類PPP項(xiàng)目中的可盈利性，項(xiàng)目各方一般會約定項(xiàng)目供水的水價(jià)確定及調(diào)整機(jī)制。然而，地方政府對水價(jià)的管理、調(diào)控，除了要考慮水廠生產(chǎn)、經(jīng)營要有合理利潤率以外，更會考慮當(dāng)?shù)鼐用竦男睦砬榫w、社會穩(wěn)定等社會因素。在由私營機(jī)構(gòu)經(jīng)營水廠和供水管網(wǎng)的PPP合作模式下，與私營機(jī)構(gòu)約定的供水服務(wù)價(jià)格可能即為終端用戶供水價(jià)格。對于私營機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)水廠生產(chǎn)部分的PPP合作模式，與私營機(jī)構(gòu)約定的供水服務(wù)價(jià)格僅是從水廠與供水管網(wǎng)間的結(jié)算價(jià)格，非終端用戶供水價(jià)。因此，當(dāng)?shù)氐慕K端用戶供水價(jià)格與私營機(jī)構(gòu)供水價(jià)格及其利潤均具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。
然而，根據(jù)我國《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題，如：部分地區(qū)已明顯出現(xiàn)了終端用戶供水價(jià)格明顯低于用水生產(chǎn)、供水的成本價(jià)格的“倒掛”現(xiàn)象，但其終端供水價(jià)格的上調(diào)均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。根據(jù)公開資料顯示，南京市曾于2003年就終端供水價(jià)格上調(diào)方案進(jìn)行聽證水價(jià)上漲方案，但聽證方案未獲通過；2000年前后，因上海部分人大代表也提出反對水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無法落實(shí)實(shí)施。
水價(jià)“倒掛”將極大地影響私營機(jī)構(gòu)在供水類PPP項(xiàng)目中的可得利潤。經(jīng)查閱我國的供水類PPP項(xiàng)目實(shí)力，在上海大廠水廠項(xiàng)目中，泰晤士水務(wù)因項(xiàng)目利潤大幅低于預(yù)期出售了其在上海大場水廠所持有的股份；在北京第十水廠項(xiàng)目中，因項(xiàng)目利潤低于預(yù)期等原因，三菱和安格里安組成的安菱聯(lián)合體與北京市政府僵持了兩年，并最終向北京市政府提出終止項(xiàng)目的書面請求，要求賠付2000萬美金的違約款，并轉(zhuǎn)讓手中所持的項(xiàng)目股份。
在目前終端供水價(jià)格的調(diào)整存在滯后性的情形可能無法得到徹底轉(zhuǎn)變的情形下，如何在特許經(jīng)營合同中通過承諾提價(jià)時(shí)限、臨時(shí)政府補(bǔ)貼、違約責(zé)任等制度的設(shè)計(jì)確保私營機(jī)構(gòu)的可得利潤保持在可以接受的范圍內(nèi)，將成為供水類項(xiàng)目各方所應(yīng)關(guān)注的問題。
三、供水類PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程中的應(yīng)急處置預(yù)案及責(zé)任承擔(dān)安排問題
城市供水屬于公共事業(yè)范疇，具有公益性，與公眾利益直接相關(guān)。因此，供水類PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營過程中，水廠的供水量及供水質(zhì)量、供水管網(wǎng)的正常使用等多方面均已超出了合同雙方民事法律關(guān)系規(guī)制范疇，涉及行政法乃至刑法規(guī)制領(lǐng)域。
雖然供水類PPP項(xiàng)目的合作各方均不希望發(fā)生因一方過錯(cuò)、第三方過錯(cuò)或不可抗力等情形導(dǎo)致供水異常、居民日常生活遭受影響的事件發(fā)生。然而，近年來，因水源污染、凈水技術(shù)陳舊或不符合標(biāo)準(zhǔn)、供水設(shè)備損壞及第三人蓄意破壞等原因?qū)е聼o法供水、供水量受限或供水水質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的事件時(shí)有發(fā)生。
在上述情形下，如何保障第一時(shí)間恢復(fù)正常供水及項(xiàng)目合作各方、第三方的義務(wù)承擔(dān)方式，如何界定政府部門在行政法領(lǐng)域與民法領(lǐng)域作為監(jiān)管部門及特許經(jīng)營合同主體的權(quán)、責(zé)劃分，均應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案。此外，因各種原因?qū)е鹿┧惓５呢?zé)任承擔(dān)方及責(zé)任范圍，以及，如私營機(jī)構(gòu)因執(zhí)行危機(jī)處理預(yù)案遭受額外損失的，該等損失的承擔(dān)方，均應(yīng)當(dāng)在供水類PPP項(xiàng)目的法律文件中予以體現(xiàn)。
目前，因供水異常所執(zhí)行的應(yīng)急處置預(yù)案均由地方政府制定。在供水異常情形出現(xiàn)時(shí)，私營機(jī)構(gòu)一般僅被動(dòng)根據(jù)政府指令執(zhí)行預(yù)案。在許多以私營機(jī)構(gòu)為運(yùn)營主導(dǎo)的供水類PPP項(xiàng)目中，私營機(jī)構(gòu)被動(dòng)執(zhí)行錯(cuò)過了應(yīng)急處置預(yù)案的最佳執(zhí)行時(shí)間，并可能導(dǎo)致預(yù)案執(zhí)行主體模糊、私營機(jī)構(gòu)在預(yù)案執(zhí)行過程中遭受的損失的情形。因此，我們建議，私營機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)地方政府的應(yīng)急處置預(yù)案建立內(nèi)部應(yīng)急處置預(yù)案予以銜接，保障私營機(jī)構(gòu)過錯(cuò)或其他因素導(dǎo)致的供水異常情況下供水的及時(shí)恢復(fù)。此外，針對沒有賠償能力的過錯(cuò)第三方、以及因不可抗力導(dǎo)致的供水異常造成重大損失的，供水類項(xiàng)目合作各方應(yīng)建立完善的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
來源大成上海，原標(biāo)題《供水類PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)關(guān)注問題》
作者：鄒志強(qiáng)
