對威利雅成都第六水廠BOT模式的評價：立場不同、褒貶不一 文/天則經(jīng)濟(jì)研究所

成都自來水六廠B廠BOT項目是我國第一個經(jīng)國家批準(zhǔn)的城市供水基礎(chǔ)設(shè)施BOT試點項目，標(biāo)志著我國大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。同時對調(diào)整利用外資結(jié)構(gòu)，吸引外資進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有著非常積極的意義。

當(dāng)時，關(guān)于水務(wù)行業(yè)市場化改革的政策尚未形成共識。供水企業(yè)的投資主體——政府一直排斥國外資本及國內(nèi)民間資本進(jìn)入，自來水行業(yè)的投資需求主要靠地方政府的財政收入、借貸以及由政府主導(dǎo)的行政事業(yè)性收費勉強(qiáng)支撐。但隨著自來水行業(yè)的投資需求越來越旺盛，財政在水業(yè)發(fā)展的融資上顯得越來越“心有余而力不足”。成都市當(dāng)時就面臨供水緊張，急于籌集資金建自來水六廠四期工程，但日本海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基金（OECF）落實不下來，銀行貸不到款，管網(wǎng)完全沒有放開，民間資本不能進(jìn)入自來水行業(yè)。在這種背景下，1996年，成都市政府得知國家開始進(jìn)行BOT投資方式試點，立即申請將成都自來水六廠B廠項目列入其中。

2002年2月以來，隨著六廠B廠（即四期工程）的竣工投產(chǎn)，成都市自來水總公司日產(chǎn)自來水的能力增加到138萬立方米，但此時的經(jīng)濟(jì)形勢與項目決策上馬時相比已是斗轉(zhuǎn)星移，供水市場已由緊缺一轉(zhuǎn)而為過剩，使成都市自來水總公司的售水量大幅下降。

成都自來水總公司的售水量大幅下降出現(xiàn)在1999年，當(dāng)年售水量比上年下降了1556萬立方米，降幅為5.37%。導(dǎo)致售水量下滑的直接原因是工業(yè)用水、經(jīng)營服務(wù)用水和行政事業(yè)用水等需求大幅下降，其深層原因是傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及亞洲金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，使企業(yè)虧損面、虧損額居高不下，不少企業(yè)開工不足，甚至處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。

從總體上判斷，筆者認(rèn)為成都六B廠BOT項目還是一個相當(dāng)成功的案例。主要基于以下幾點理由：一是從運作程序來看，整個運作從立項、審批、招投標(biāo)、簽約、建設(shè)、驗收、移交到正式投入商業(yè)運營的過程都比較規(guī)范，作為國家計委正式批準(zhǔn)的城市供水行業(yè)第一個BOT試點項目，（與國內(nèi)其他一對一談判的項目比較）信息還是比較公開和透明的，體現(xiàn)了程序公正。從某種程度上講，程序公正要優(yōu)于結(jié)果公平，因為結(jié)果公平往往是難以判斷的，絕對公平的結(jié)果也是不存在的，所以我們經(jīng)常以程序是否公正來判斷結(jié)果是否公平。二是從公開招投標(biāo)的結(jié)果來看，成都市政府得到了當(dāng)時情況下最好的結(jié)果，主要招標(biāo)指標(biāo)是水價，通用丸紅聯(lián)合體水價為0.96元/噸（不含水資源費及稅收），而據(jù)了解，列第二名的報價超過了1.10元。三是從到目前為止的履約情況看，成都市政府信守合同，在自來水公司無力支付水費的情況下每年給予了一定補(bǔ)貼，相對于國內(nèi)其他地方頻頻發(fā)生的政府毀約，這種重合同、守信用、維護(hù)政府基本誠信的遠(yuǎn)見是值得稱道的（合約是否有可商榷之處是另一個問題）。

當(dāng)然，本項目總體上成功并不是就完全沒有問題，正如來自各方的批評聲，本項目表面上呈現(xiàn)出來的最主要的問題有三個：一是用水需求預(yù)測出現(xiàn)較大偏差，二是項目執(zhí)行導(dǎo)致成都自來水公司出現(xiàn)了巨額虧損，三是質(zhì)疑政府在確認(rèn)談判中對外方作出了較多的讓步，比如沒有執(zhí)行中國的設(shè)計技術(shù)規(guī)范、同意外方不分時均勻供水等。

但對于這些問題的分析也還可以有不同的角度。首先，對用水需求的預(yù)測只能基于當(dāng)時的客觀情況作出判斷，苛求其能預(yù)見到今日的局面是不太現(xiàn)實的。當(dāng)時的決策者將B廠和C廠分作兩步發(fā)展（輸水管則出于節(jié)約投資的考慮預(yù)留了C廠的能力）也體現(xiàn)了一定的理性和謹(jǐn)慎性。而且，決策風(fēng)險是雙向的，對于可能制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，決策不上的風(fēng)險是很大的，因為基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸而制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能會損失幾年的發(fā)展時間，由去年開始的電荒就是很好的例證。

其次，項目執(zhí)行導(dǎo)致成都自來水公司出現(xiàn)巨額虧損的原因還比較復(fù)雜，并不能單純歸咎于項目本身，而是涉及到整個行業(yè)體制問題和財務(wù)模型問題，本文之后還會作進(jìn)一步的分析。

至于外方均勻供水而不承擔(dān)調(diào)峰義務(wù)的問題，從外方來講，如果標(biāo)書中沒有特別規(guī)定，那么其從追求企業(yè)自身利益最大化出發(fā)似也無可厚非；從成都市政府來講，談判過程就是雙方協(xié)商過程，作出一定讓步也在情理之中和職權(quán)范圍之內(nèi)；應(yīng)該引起注意的是，如果這一問題對成本有重大影響，則應(yīng)當(dāng)包括在招標(biāo)條件中，否則當(dāng)是制定招標(biāo)方案的疏失。