投資4個(gè)億收回1000萬 蘭州威立雅PPP之惑
投資4億多元，幾年下來，回報(bào)只有1000萬，還不如銀行利息收入的一半，這不是玩笑，而是一個(gè)真實(shí)的案例。
4月11日，在第五屆中國(guó)水業(yè)院士論壇暨水安全管理與合理利用高峰論壇上，蘭州威立雅水務(wù)(集團(tuán))有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“蘭州威立雅”)參會(huì)代表表達(dá)了自己對(duì)于PPP項(xiàng)目的困惑。據(jù)悉，從2007年合資到現(xiàn)在，8年時(shí)間，蘭州威立雅回報(bào)為“零”。
究其原因，參會(huì)代表認(rèn)為，主要是定價(jià)機(jī)制一直未能理順。企業(yè)的建設(shè)成本無法傳導(dǎo)到水價(jià)中去，導(dǎo)致成本與收益倒掛，企業(yè)得不到有效補(bǔ)償。
如何保證回報(bào)
據(jù)蘭州威立雅的參會(huì)代表介紹，2007年，蘭州供水集團(tuán)與法國(guó)威立雅水務(wù)(黃河)投資有限公司合資組建蘭州威立雅，按照現(xiàn)在的說法，這就是一個(gè)PPP模式的項(xiàng)目。但是運(yùn)行8年，他們卻有一大疑問沒有解決，就是如何保證社會(huì)資本的投資回報(bào)。蘭州威立雅代表坦言，“社會(huì)資本投入就是為了利益，如果沒有一定回報(bào)，后期投資者恐怕會(huì)產(chǎn)生懷疑，PPP發(fā)展也將受到制約。”
據(jù)其介紹，蘭州威立雅合資伊始，各方面都很高興，市政府解決了資金問題，企業(yè)則看到了長(zhǎng)期回報(bào)。但隨著城市的發(fā)展，需要新建一些基礎(chǔ)設(shè)施。于是按照市政府要求，他們承擔(dān)了蘭州大學(xué)榆中校區(qū)的供水任務(wù)，需要新建輸水管線。榆中校區(qū)離蘭州市很遠(yuǎn)，距離在20公里左右，海拔也比蘭州市高出200米以上，這些都導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本較大。而建成以后，校區(qū)的用水量卻并不大，所以初期投資很難通過水價(jià)收回。按照他們的計(jì)算，這個(gè)項(xiàng)目實(shí)際投資4億多元，幾年過去，水價(jià)收入還不到1000萬元，還不如把這筆錢存進(jìn)銀行后利息收入的一半。
他表示，蘭州威立雅合資8年，總體效益是“零回報(bào)”，成本與收益倒掛。之所以如此，是因?yàn)檎{(diào)價(jià)機(jī)制沒有理順，企業(yè)建設(shè)成本、每年的水資源上調(diào)成本等，本來應(yīng)該傳導(dǎo)到水價(jià)里面的。但蘭州市由于去年發(fā)生了自來水苯超標(biāo)事件，社會(huì)輿情壓力較大，政府迫于壓力不敢調(diào)價(jià)，導(dǎo)致企業(yè)成本得不到有效補(bǔ)償。
不過，《華夏時(shí)報(bào)》記者查詢資料發(fā)現(xiàn)，在蘭州威立雅合資之后，蘭州市實(shí)際調(diào)整過兩次水價(jià)。2009年4月，城市居民污水處理費(fèi)每噸由0.30元調(diào)為0.50元，最終執(zhí)行的居民用水價(jià)格為每噸1.95元;2009年11月，居民生活用水價(jià)格每噸由1.45元調(diào)整為1.75元，加上0.5元的污水處理費(fèi)，居民最終用水價(jià)格為每噸2.25元。
對(duì)于蘭州威立雅的困惑，住建部城建司副巡視員章林偉表示，我國(guó)的定價(jià)機(jī)制有兩種，一種是經(jīng)營(yíng)性價(jià)格，由發(fā)改委價(jià)格司主導(dǎo)，自來水價(jià)格即適用這一標(biāo)準(zhǔn);另外一種是非經(jīng)營(yíng)性價(jià)格，由財(cái)政部負(fù)責(zé)兜底。
章林偉說，水價(jià)會(huì)被計(jì)入CPI統(tǒng)計(jì)，而CPI又與地方政府的政績(jī)考核有關(guān)，這就導(dǎo)致地方政府不敢調(diào)價(jià)。供水成本市場(chǎng)化了，但價(jià)格依舊由政府管控，所以導(dǎo)致了成本收益倒掛的現(xiàn)象。
濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，在財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》中，規(guī)定了PPP項(xiàng)目的3種回報(bào)機(jī)制，分別為用戶付費(fèi)、政府付費(fèi)和“用戶付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”。對(duì)于水務(wù)項(xiàng)目，他傾向于采用最后一種機(jī)制，即在用戶付費(fèi)的基礎(chǔ)上，再由政府提供缺口補(bǔ)貼，以保障項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。
原建設(shè)部副部長(zhǎng)、中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)李振東表示，按照中國(guó)城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)，水費(fèi)占家庭平均收入的比重已由本世紀(jì)初的1%下降到現(xiàn)在的0.4%-0.5%，而這10多年間，電費(fèi)、藥劑、勞動(dòng)力、水資源等成本卻都是在不斷上漲的。這就導(dǎo)致了水價(jià)常年倒掛，企業(yè)普遍虧損。據(jù)統(tǒng)計(jì)，60%的供水企業(yè)都虧損，每年的虧損總額達(dá)40多億元。這些虧損有的是地方政府提供補(bǔ)貼，有的則完全由企業(yè)自己承擔(dān)。
此外，政府還將一些本來應(yīng)由政府投資的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給供水企業(yè)，例如水源工程、城市輸水官網(wǎng)改造工程等，讓企業(yè)貸款去解決，這些在水價(jià)中又得不到體現(xiàn)，也加劇了企業(yè)的虧損。目前，價(jià)格機(jī)制也在改革，但方向是實(shí)行階梯水價(jià)。在李振東看來，這不應(yīng)成為重點(diǎn)，定價(jià)機(jī)制改革更重要。
立法先行
在PPP方面，蘭州威立雅或許是先行者，而還有一些企業(yè)，甚至連“PPP是什么”還都沒搞清楚。
張燎稱，4月7日，他參加了發(fā)改委主辦的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》討論會(huì)，據(jù)了解，該辦法很快就要出臺(tái)。不過，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與PPP高度關(guān)聯(lián)，他問發(fā)改委的工作人員，兩者的區(qū)別是什么?但該工作人員也解釋不清楚。在張燎看來，這樣的文件發(fā)下去很容易引起地方政府的認(rèn)識(shí)分歧和無所適從。
章林偉表示，PPP應(yīng)該是一個(gè)廣義的概念，過去所說的特許經(jīng)營(yíng)、BT、BOT等，其實(shí)都屬于PPP的范疇�，F(xiàn)在確實(shí)還沒有法律對(duì)它們加以明確，希望能夠盡快立法。
當(dāng)前，政府加大了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，“要想實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要引入社會(huì)資本，推行PPP，來解決投資的問題。”章林偉表示。
在章林偉看來，PPP有5個(gè)環(huán)節(jié)必須做好，首先是規(guī)劃。目前，有一些地方政府不重視規(guī)劃，項(xiàng)目都是拍腦袋決定的，導(dǎo)致了規(guī)劃與實(shí)際需求不吻合。同時(shí)，PPP項(xiàng)目合作伙伴的選擇也很重要。與一般建設(shè)工程不同，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往有很多變化的空間，這就需要一種彈性的磋商機(jī)制來明確需求。所以，在公開招投標(biāo)之前，首先應(yīng)該進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性磋商，邀請(qǐng)各個(gè)團(tuán)隊(duì)來幫政府做PPP的項(xiàng)目建議，提出自己的技術(shù)路線、資金安排、回報(bào)要求等。
此外，PPP的投資回報(bào)要有可持續(xù)性，政府要按照績(jī)效考核付費(fèi)，最重要的，政企雙方都要有信譽(yù)�，F(xiàn)在，政府的行政周期與企業(yè)的投資周期不一致，一個(gè)PPP項(xiàng)目投資周期30年，中間可能都換過四五屆政府了。企業(yè)被這屆政府引進(jìn)來，投了錢，干了活，到了該回報(bào)的時(shí)候，下屆政府一個(gè)市政府辦公會(huì)議就把合同否了。所以，迫切需要中央來立法，約束參與PPP項(xiàng)目各方的行為。
“現(xiàn)在都是部門規(guī)章，它的效力級(jí)別太低，只能約束建設(shè)系統(tǒng)，無法約束地方政府的行為。”章林偉說，所以必須要把立法層級(jí)提升上去，至少上升到國(guó)務(wù)院條例，這樣才能對(duì)地方政府有約束作用，解決信譽(yù)問題。
李振東也表示，立法是關(guān)鍵。如果不立法，光讓建設(shè)部主導(dǎo)，則很難推進(jìn)，“地方政府不聽建設(shè)部的”。
作者：馬維輝
來源：華夏時(shí)報(bào)
