近期， 財(cái)政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布了《推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》，該《意見》繼“水十條”后發(fā)布，被視為“水十條”的配套政策之一。正值PPP熱潮，在水污染防治領(lǐng)域大力推行PPP，再次引起業(yè)內(nèi)的關(guān)注。在此輪熱潮中，大量的PPP項(xiàng)目也趁熱打鐵，一時(shí)間，PPP模式成為項(xiàng)目合作的“寵兒”。大熱之下，也有擔(dān)憂之聲，在帶有很強(qiáng)公益性的環(huán)保項(xiàng)目中，PPP真的可行嗎？

針對這一話題，E20環(huán)境平臺(tái)記者整理了來自發(fā)改委、財(cái)政部、環(huán)保部、E20研究院四方專家的不同觀點(diǎn)，展示四方對這一話題的激辯。（由于“你懂得”的原因，我們隱去了部分人名）

在接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》記者采訪時(shí)（相關(guān)采訪原文見文末附件），國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平談及了PPP適合領(lǐng)域的項(xiàng)目，表示，絕大部分PPP項(xiàng)目是經(jīng)營性項(xiàng)目，或者準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。凡是財(cái)政補(bǔ)貼額度太大，如果一個(gè)在建項(xiàng)目，投資者回報(bào)的70%都是通過政府補(bǔ)貼獲得，就不要做PPP。70%的補(bǔ)貼都付給了投資者，投資者都是逐利的。還不如自己做，或者通過自己平臺(tái)公司做。在不放大債務(wù)口子的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補(bǔ)貼投資者。

對于純公益性的項(xiàng)目，吳亞平主任認(rèn)為，像市政道路，或者園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，原來通過BT做得比較多。這些項(xiàng)目本應(yīng)政府投資，但政府沒那么多錢，或者一兩年內(nèi)拿不出那么多建設(shè)資金，就跟社會(huì)資本合作，原來高強(qiáng)度一兩年的資金投入變成五六年或七八年，變成相對均勻的投入，能幫忙緩解一下政府資金壓力。但這些純公益性的項(xiàng)目，從理論來講，不適合做PPP。因?yàn)檠蛎�出在羊身上，投資者要獲得回報(bào)，這些公益性項(xiàng)目本身并沒有收益，投資者的回報(bào)要么來自政府財(cái)政補(bǔ)貼，要么通過政府購買服務(wù)獲得公益性項(xiàng)目，如果由政府直接投資，只需花費(fèi)投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報(bào)，總的來講，政府會(huì)花更多的錢。

對此，來自財(cái)政部的專家認(rèn)為，這種理解稍有偏差。他告訴E20環(huán)境平臺(tái)記者，英國等國家通過實(shí)踐已經(jīng)證明，公益性項(xiàng)目中加上社會(huì)資本的投資回報(bào)后，并非支出會(huì)增加，而且恰恰相反。

E20環(huán)境平臺(tái)高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤指出，簡單的強(qiáng)調(diào)“公益性項(xiàng)目，如果由政府直接投資，只需花費(fèi)投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報(bào)，總的來講，政府會(huì)花更多的錢。”這樣的邏輯，忽略了引入社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)力量后對投資和運(yùn)營效率提升的可能性，是一種“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的傳統(tǒng)思維，與習(xí)李時(shí)代所倡導(dǎo)的政府采購公共服務(wù)和市場導(dǎo)向相背。正是在這樣的理念指導(dǎo)下，2008年，一紙國債項(xiàng)目不能采用BOT模式的文件，配合著四萬億的投資拉動(dòng)，在一定程度上阻礙了PPP在市政領(lǐng)域的推進(jìn)。

此外，薛濤認(rèn)為，吳主任認(rèn)為公益項(xiàng)目僅適合BT模式的想法應(yīng)用在環(huán)境領(lǐng)域也是不適當(dāng)?shù)模珽20環(huán)境平臺(tái)所提出的A方陣中部分企業(yè)都有以BT方式承接地方環(huán)境工程的歷史，實(shí)際效果來看，受BT方式的限制，他們都采用了工程化的方式來完成地方城市小流域整治的環(huán)境需求，由于沒有考慮后期維護(hù)要素，也沒有從效果出發(fā)，因此缺乏基于綜合環(huán)境各要素集成的綜合環(huán)境服務(wù)模式，不但造成地方政府基于BT模式還款期較短的負(fù)債壓力，也不利于環(huán)境效果的達(dá)成，甚至造成投資浪費(fèi)，去年國發(fā)69號(hào)文和今年水十條中所提出要推進(jìn)的環(huán)境績效合同服務(wù)的模式，就是為了解決上述問題。而其應(yīng)用在PPP領(lǐng)域，就必須采取區(qū)別于BT的帶有運(yùn)營維護(hù)和績效考核的相對長期的PPP模式。而由于城市小流域整治的環(huán)境修復(fù)的特點(diǎn)，相當(dāng)一部分項(xiàng)目屬于純公益的項(xiàng)目，只有在這方面取得突破，才能幫助地方政府按期達(dá)成水十條中消滅黑臭水體的具體要求。

來自環(huán)保部的專家也表達(dá)了相同的看法，他認(rèn)為，從財(cái)政部、發(fā)改委等已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)文件看，“純公益性的項(xiàng)目，從理論來講，不適合做PPP”的觀點(diǎn)值得推敲。

環(huán)保部專家認(rèn)為，環(huán)保領(lǐng)域項(xiàng)目絕大部分是公益性的，是政府必須的公共產(chǎn)品，如果政府提供不了，可以由社會(huì)資本來提供。他認(rèn)為，PPP不應(yīng)只是一味追求財(cái)政支出最低，還要看效率和效果。這就如同買房，買房的目的是買到房子，當(dāng)不能一次性付清房款時(shí)，可以采用銀行貸款形式。這一過程中，銀行的目的是獲得貸款回報(bào)，而且購房者又能承擔(dān)起月供，那么采用銀行貸款就是很好的方式。

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金［2014］113號(hào)）提出財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價(jià)工作。定性評價(jià)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。

財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金［2014］156號(hào)）PPP項(xiàng)目合同指南中，明確“政府付費(fèi)”是三種付費(fèi)機(jī)制之一，指出“政府付費(fèi)是指政府直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品或服務(wù)。”

同時(shí)，環(huán)保部專家指出，吳亞平主任之見并不代表發(fā)改委。此前，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資［2014］2724號(hào)）中明確非經(jīng)營性項(xiàng)目，對于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過政府購買服務(wù)，采用建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營等市場化模式推進(jìn)。

與之相符合的是，近日，財(cái)政部金融五處（PPP）處長闞曉西在中國綠色投融資對話平臺(tái)專家研討會(huì)暨氣候融資高層論壇上發(fā)表了PPP的整體觀點(diǎn)，他指出，PPP本質(zhì)上是基于政府信用為基礎(chǔ)的一系列活動(dòng)，只不過跟過去的融資平臺(tái)相比，對社會(huì)資本方有一個(gè)比較高的要求，對于金融機(jī)構(gòu)在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)上也有一個(gè)要求。在這個(gè)投入的過程當(dāng)中，政府支付對價(jià)無非是三種形式，一種是讓渡收費(fèi)權(quán)，一種是通過財(cái)政預(yù)算來安排補(bǔ)貼，一種是通過存量資產(chǎn)的投入或者是轉(zhuǎn)讓的形式，所以對于政府來說，實(shí)際上就是一個(gè)預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的過程。（闞曉西處長發(fā)言內(nèi)容摘自：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心(RCCEF)）

附：發(fā)改委：并非所有項(xiàng)目都適用PPP模式

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

一些地方政府繼續(xù)實(shí)施的BT項(xiàng)目是否合適？哪些項(xiàng)目適合采用PPP模式？融資方面談不攏怎么辦？全國當(dāng)前PPP簽約率為10%-20%，主要原因何在？帶著這些問題，記者采訪了國家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平。

記者采訪了解到，不少地方政府推行的PPP并非真正意義的PPP，跟原來的BT模式很像，主要為一種融資方式，政府缺錢，一些項(xiàng)目交由社會(huì)資本投資，再通過三五年時(shí)間由政府回購，給付社會(huì)資本一定回報(bào)。

另外，地方政府希望以基準(zhǔn)利率的代價(jià)引入社會(huì)資本，但社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)、基金等不少要求利率達(dá)到8%左右，使得一些項(xiàng)目談判陷入困境。

BT模式有其積極意義

記者：在此輪PPP熱潮中，一些市縣級政府仍然是披著PPP的外衣，做的還是BT項(xiàng)目。業(yè)界對此有不同聲音，有人認(rèn)為BT項(xiàng)目有其合理性，有人認(rèn)為應(yīng)該被PPP取代。你怎么看？

吳亞平：2012年年底國家發(fā)文明文禁止說不能做BT項(xiàng)目。但是現(xiàn)實(shí)很復(fù)雜，很多地方不是政府部門跟投資者簽訂BT協(xié)議，而是通過平臺(tái)公司與投資者簽訂BT協(xié)議，這種情況很難說。雖然國家三令五申不讓做BT，但地方還在做，地方有這個(gè)需求，BT還是有它的積極意義。

記者：BT模式適合什么樣的項(xiàng)目？

吳 亞平：那些純公益性的項(xiàng)目，如市政道路，或者園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等，原來通過BT做得比較多。這些項(xiàng)目本來應(yīng)該政府投資，但政府沒那么多錢，或者一兩年內(nèi)拿不 出那么多建設(shè)資金，就跟社會(huì)資本合作，原來高強(qiáng)度一兩年的資金投入變成五六年或七八年，變成相對均勻的投入，能幫忙緩解一下政府資金壓力。

這些純公益性的項(xiàng)目，從理論來講，不適合做PPP。因?yàn)檠蛎�出在羊身上，投資者要獲得回報(bào)，這些公益性項(xiàng)目本身并沒有收益，投資者的回報(bào)要么來自政府財(cái)政補(bǔ)貼，要么通過政府購買服務(wù)獲得。

公 益性項(xiàng)目，如果由政府直接投資，只需花費(fèi)投資的成本；如果改造成PPP，不僅需要投資的成本，還要加上資本的回報(bào)，總的來講，政府會(huì)花更多的錢。BT當(dāng)然 也需要給投資者回報(bào)，但因?yàn)锽T項(xiàng)目周期較短，給的只是一個(gè)短期的回報(bào)，如三五年；而PPP項(xiàng)目周期長，政府投入的資金會(huì)更多。

需要長期經(jīng)營的項(xiàng)目適合PPP

記者：那PPP適合什么領(lǐng)域的項(xiàng)目呢？

吳亞平：PPP比較適合有較長后期經(jīng)營的項(xiàng)目，如軌道交通項(xiàng)目、污水處理廠、供水廠等。融資不是PPP的主要目的；PPP是長期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是讓社會(huì)資本來經(jīng)營，利用社會(huì)資本專業(yè)的經(jīng)營管理能力，來提高效率。

絕大部分PPP項(xiàng)目是經(jīng)營性項(xiàng)目，或者準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。經(jīng)營性項(xiàng)目主要通過政府政策來支持；準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目不能平衡財(cái)務(wù)的，需要政府給一定補(bǔ)貼，才能平衡項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。如軌道交通，項(xiàng)目主要靠后期運(yùn)營獲得回報(bào)。

凡是財(cái)政補(bǔ)貼額度太大，如果一個(gè)在建項(xiàng)目，投資者回報(bào)的70%都是通過政府補(bǔ)貼獲得，就不要做PPP。70%的補(bǔ)貼都付給了投資者身，投資者都是逐利的；還不如自己做，或者通過自己平臺(tái)公司做。在不放大債務(wù)口子的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補(bǔ)貼投資者。

記者：最近似乎有純公益性項(xiàng)目，如市政道路建設(shè)，被改造成PPP項(xiàng)目，并簽約成功的。由社會(huì)資本長期運(yùn)營這個(gè)項(xiàng)目，由政府購買相關(guān)服務(wù)，拉長服務(wù)期限，也能減輕財(cái)政支出壓力，似乎也不錯(cuò)？

吳亞平：像市政道路這塊的公益項(xiàng)目，最好的方式實(shí)際上是通過發(fā)債，相比銀行貸款、信托或者BT模式，發(fā)債的成本低很多。

記者：但地方債券發(fā)行規(guī)模非常有限，也難以滿足融資需求，那怎么辦？

吳亞平：債券規(guī)模受限的話，可以通過平臺(tái)公司來做，平臺(tái)公司可以去融資。交由社會(huì)資本來做，現(xiàn)在政府給的回報(bào)至少是8%，但平臺(tái)公司不是盈利公司，政府只需付出3%左右的管理費(fèi)即可，比社會(huì)資本要?jiǎng)澦恪?/p>

這里如果交由平臺(tái)公司來做，需要提高平臺(tái)公司的透明度。把平臺(tái)的舉債信息公開化、陽光化，所以地方政府性債務(wù)、政府應(yīng)該償還的債務(wù)等信息，都應(yīng)該曬出來，讓投資者能看清楚。

好的PPP融資不成問題

記者：資金成本似乎是很關(guān)鍵的一環(huán)。有不少地方政府表示，一些基金、金融機(jī)構(gòu)或投資方都要求固定回報(bào)，或者幾年之后由政府回購，而且提供的資金成本較高，導(dǎo)致項(xiàng)目談不下去。這該怎么辦？

吳亞平：基金肯定要求回報(bào)高，地方政府一看，比銀行貸款要高，肯定很難接受。變通的方式是，基金搭配債務(wù)、銀行貸款，如基金出20%，銀行貸款20%，基金要求10%的回報(bào)，銀行要求7%的回報(bào)，1：1配比，綜合成本就變成8.5%，比基金低一些，銀行貸款高一些。

一 個(gè)好的PPP項(xiàng)目，不存在融資的問題，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效分擔(dān)，政府分擔(dān)一部分，企業(yè)分擔(dān)一部分，如果是收費(fèi)的話，消費(fèi)者也分擔(dān)一部分。把項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過 程的風(fēng)險(xiǎn)都進(jìn)行有效分擔(dān)的話，投資者獲得相對穩(wěn)定的回報(bào)，投資者獲得相對穩(wěn)定回報(bào)，這樣的項(xiàng)目，對銀行而言不是問題，好的PPP，如果模式設(shè)計(jì)得好的話， 不存在融資的問題。

記者：發(fā)改委投資司表示全國PPP簽約率目前大概在10%-20%左右，簽約率不算高，主要什么原因造成的？

吳亞平：簽約率低主要因?yàn)橥顿Y者的風(fēng)險(xiǎn)沒有得到有效分擔(dān)，或者認(rèn)為政府的誠信不夠。如果投資者的風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效分擔(dān)，投資者要求的回報(bào)就高，地方政府又不愿承擔(dān)這么高的成本，所以就談不攏。

記者：很多機(jī)構(gòu)希望政府能兜底，但財(cái)政部強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目，政府是不承擔(dān)兜底責(zé)任的？

吳亞平：PPP項(xiàng)目只要運(yùn)營得好，就能獲得預(yù)期的回報(bào)。PPP項(xiàng)目是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，財(cái)政當(dāng)然不能兜底。

這里的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是指誰能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就由誰承擔(dān)。如政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)主要由政府承擔(dān)；再如政府承諾出資或給予補(bǔ)貼，不能只是一句空話，應(yīng)該有一個(gè)明確的財(cái)政或人大的決議，需要有相關(guān)的法律文書做保障，不然社會(huì)資本肯定覺得不踏實(shí)。

記者：那現(xiàn)在無論是特許經(jīng)營管理辦法，還是兩部委出臺(tái)的PPP指引，都要求將相關(guān)財(cái)政支出納入跨年度預(yù)算，政策是在往好的方向轉(zhuǎn)化？

吳亞平：是的。

記者：后續(xù)的PPP項(xiàng)目簽約率有望提高？

吳 亞平：那不一定。因?yàn)樨?cái)政部出臺(tái)了財(cái)政可承受能力的標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目財(cái)政投入資本不得超過當(dāng)年財(cái)政支出的10%，這對現(xiàn)實(shí)造成比較大的困惑。尤其是基層政 府，基層政府的財(cái)力，還不夠自己花；但很多項(xiàng)目又是由基層政府負(fù)擔(dān)，10%的標(biāo)準(zhǔn)，使得很多基層政府難以上馬PPP項(xiàng)目。

 

環(huán)保公益性項(xiàng)目不能PPP?且看發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保及E20四方專家激辯