如何做好新形勢(shì)下的環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)保有關(guān)部門(mén)在組織類(lèi)似于頭腦風(fēng)暴的環(huán)境保護(hù)大討論活動(dòng)，積極動(dòng)員大家解放思想、突破陳規(guī)、群策群力、為環(huán)境保護(hù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司副司長(zhǎng)胥樹(shù)凡認(rèn)為，導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯的原因除了科技發(fā)展跟不上需要、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局不合理、發(fā)展方式粗放以及環(huán)境的承載力等因素等因素外，環(huán)境管理沒(méi)有到位才是問(wèn)題的關(guān)鍵。他從環(huán)境管理中的問(wèn)題出發(fā)，分析了問(wèn)題產(chǎn)生的原因，以及環(huán)境管理改革的基本方向和路徑，并在實(shí)施層面提出了自己的看法和建議。下文為胥樹(shù)凡司長(zhǎng)的思考分享，供讀者學(xué)習(xí)和參考。

一、環(huán)境管理中的6個(gè)問(wèn)題

在我看來(lái)，造成當(dāng)前中國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益嚴(yán)峻的主要原因，除了科技發(fā)展跟不上需要、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和布局不合理、發(fā)展方式粗放、在發(fā)展觀(guān)念上重發(fā)展輕環(huán)保、發(fā)展速度超越自然資源和環(huán)境的承載力以外，更多的是我們?cè)诃h(huán)境管理上沒(méi)有做到位造成的，雖然我們提了很多領(lǐng)先世界水平的環(huán)境保護(hù)先進(jìn)理念和口號(hào)，但是在具體落實(shí)上卻是大打折扣，沒(méi)有很好的貫徹執(zhí)行，很多東西流于形式，沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的實(shí)際效果，或者說(shuō)雖然付出了很大的努力，也產(chǎn)生了實(shí)際的效果，但事半功倍，與投入的大量人力物力財(cái)力相比不成比例，投入產(chǎn)出比并不是很高。因此，老的環(huán)境問(wèn)題長(zhǎng)期得不到及時(shí)有效的徹底解決，新的環(huán)境問(wèn)題又不斷出現(xiàn)，于是各種問(wèn)題日積月累，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)和任務(wù)越來(lái)越艱巨復(fù)雜，我們今天便面臨了十分嚴(yán)峻的環(huán)境污染局面，成為制約國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)巨大瓶頸。

當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)面臨著方方面的問(wèn)題，三言?xún)烧Z(yǔ)也說(shuō)不清，其他方面的問(wèn)題我暫且不談，因?yàn)�，在這些眾多的問(wèn)題當(dāng)中，環(huán)境管理在環(huán)境保護(hù)中起著提綱契領(lǐng)、綱舉目張的重要作用，因此這里只把討論的焦點(diǎn)聚焦在環(huán)境管理方面的問(wèn)題上來(lái)討論。

一是沒(méi)有把環(huán)境治理和環(huán)境質(zhì)量結(jié)合起來(lái)考慮，只注重污染減排任務(wù)的完成，而沒(méi)有注重與環(huán)境質(zhì)量的改善相關(guān)聯(lián)；雖然早就發(fā)現(xiàn)了這個(gè)存在的問(wèn)題，也曾提出要進(jìn)行戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，但是沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性的措施，及時(shí)把環(huán)境管理的重點(diǎn)從單純的以污染減排為目標(biāo)轉(zhuǎn)移到以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)上來(lái)，導(dǎo)致了環(huán)境管理和環(huán)境質(zhì)量的脫節(jié)，環(huán)境治理和環(huán)境質(zhì)量改善兩張皮。

二是只在法律的層面提出來(lái)統(tǒng)一管理和部門(mén)分工負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)管理體制，但是沒(méi)有在法律層面真正確立和在實(shí)踐層面真正形成統(tǒng)一管理和部門(mén)分工負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)管理體制，絕大部分環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)都在環(huán)保部門(mén)，行業(yè)管理部門(mén)和地方政府沒(méi)有法定的具體的分工負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)和相應(yīng)的具體責(zé)任，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)和各行業(yè)部門(mén)之間、中央政府和地方政府之間體制不順，職責(zé)不清，交叉混亂，責(zé)權(quán)分離，責(zé)權(quán)不匹配，相互扯皮，各自環(huán)境保護(hù)的法律權(quán)力責(zé)任不能有效行使和真正落實(shí)，沒(méi)有真正形成環(huán)保部門(mén)與個(gè)行業(yè)管理部門(mén)以及地方政府之間權(quán)利清晰、責(zé)任明確、分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)合作，共同發(fā)揮作用的環(huán)境保護(hù)管理體制和機(jī)制，環(huán)境監(jiān)督管理只能依靠環(huán)保部門(mén)一家單打獨(dú)斗。

三是各級(jí)政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定責(zé)任，缺乏監(jiān)督制約機(jī)制和檢查考核機(jī)制，沒(méi)有真正落到實(shí)處，這么多年來(lái)既沒(méi)有對(duì)哪級(jí)政府履行對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任具體的檢查考核措施，也沒(méi)有哪一級(jí)政府或者領(lǐng)導(dǎo)人因本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化受到責(zé)任追究，由于沒(méi)有落實(shí)政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，也就沒(méi)有相應(yīng)的行動(dòng)，或者行動(dòng)不力，或者是有形（式）而不動(dòng)。

四是環(huán)境保護(hù)的管理制度眾多，但是這些制度之間各自為陣，沒(méi)有形成相互促進(jìn)的整體合力，為保護(hù)和改善發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且眾多的制度和要求也讓企業(yè)無(wú)所適從，窮于應(yīng)付，再加上環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)，因此，這些制度實(shí)施的效力就大打折扣。

五是在環(huán)境管理方式和手段上比較粗放，籠統(tǒng)的原則要求多，具體可行的措施少，管制多，服務(wù)少，從政府部門(mén)自己管制的角度考慮問(wèn)題多，從企業(yè)實(shí)施的角度考慮問(wèn)題少，就事論事多，系統(tǒng)考慮少，限制手段多，激勵(lì)手段少，與企業(yè)武斷對(duì)抗多，與企業(yè)合作商量少，相互之間都采取敵視和防范的態(tài)度，沒(méi)有在政府部門(mén)和企業(yè)之間形成一個(gè)良好的環(huán)境保護(hù)合作協(xié)商以及互動(dòng)的機(jī)制。

六是過(guò)度依賴(lài)了政府在環(huán)境保護(hù)方面的管制作用，而沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用民間對(duì)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督促進(jìn)的作用，環(huán)境保護(hù)法成了環(huán)保部門(mén)法，只集權(quán)沒(méi)有適度分權(quán)，把環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)基本上集中于環(huán)境保護(hù)部門(mén)，只依靠環(huán)保部門(mén)一家正規(guī)軍團(tuán)的防御戰(zhàn)陣地戰(zhàn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，單打獨(dú)斗，其他行業(yè)部門(mén)以及民間力量發(fā)揮作用受到限制，沒(méi)有形成全民參與的環(huán)境保護(hù)人民戰(zhàn)爭(zhēng)的局面。這一系列問(wèn)題就導(dǎo)致我們環(huán)境保護(hù)的管理任務(wù)越來(lái)越多、責(zé)任越來(lái)越重，難度和壓力越來(lái)越大，管理風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，成天陷入具體事務(wù)中，窮于應(yīng)付，而效率卻越來(lái)越低，效果也越來(lái)越差，這種狀況按照常規(guī)的說(shuō)法叫住費(fèi)力不討好，經(jīng)常處于被社會(huì)輿論指責(zé)的風(fēng)口浪尖地位。

二、產(chǎn)生環(huán)境管理問(wèn)題的四個(gè)原因

產(chǎn)生這些問(wèn)題大致有以下幾個(gè)方面的原因：

第一是中國(guó)社會(huì)普遍存在的GDP崇拜和急功近利急于求成的思想觀(guān)念，從官員到個(gè)人，從政府到民間，都只追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，忽視環(huán)境和資源具有長(zhǎng)遠(yuǎn)效應(yīng)的問(wèn)題，忽視解決環(huán)境問(wèn)題改善環(huán)境質(zhì)量的艱巨性復(fù)雜性長(zhǎng)期性持續(xù)性，完成污染減排任務(wù)短時(shí)間可以看見(jiàn)政績(jī)，而改善環(huán)境質(zhì)量短時(shí)間看不見(jiàn)政績(jī)，因此，從上到下長(zhǎng)期把環(huán)境管理的重點(diǎn)放在污染減排總量任務(wù)的完成上，而不注重污染物總量減排任務(wù)完成與環(huán)境質(zhì)量改善是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，也不注重對(duì)各級(jí)政府環(huán)境質(zhì)量改善情況的考核，結(jié)果造成總量減排任務(wù)年年完成，而環(huán)境質(zhì)量日趨惡化。

第二是我國(guó)立法帶有很大的部門(mén)立法色彩，環(huán)境保護(hù)立法也不例外，現(xiàn)行環(huán)保法沒(méi)有從國(guó)家的層面，從全民參與環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)立法，把環(huán)保法搞成了環(huán)保部門(mén)法，通篇都是在為環(huán)保部門(mén)授權(quán)，很少為其他行業(yè)部門(mén)和地方政府授權(quán)，雖然也提出了實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理和部門(mén)分工負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、地方政府分級(jí)分部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制，但實(shí)際上這一體制只是原則提出，沒(méi)有具體化和細(xì)化，特別是對(duì)“地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”這一法律規(guī)定，沒(méi)有具體化的權(quán)利和責(zé)任規(guī)定，也沒(méi)有建立相應(yīng)的監(jiān)督考核措施，致使“地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”這一法律規(guī)定落空，基本上流于形式。

第三是傳統(tǒng)的政府管理思想是以為管的越多越全，就權(quán)力越大越有權(quán)威就越能管住，因此，大家都拼命爭(zhēng)權(quán)，擴(kuò)大自己的權(quán)利范圍。再加上環(huán)境保護(hù)部門(mén)與其他綜合經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)比較起來(lái)，是后建立的部門(mén)，屬于小字輩，因此，總以為權(quán)力越大就越好，便于管理。權(quán)力越多，管理制度就越多，而制度多又沒(méi)有進(jìn)行制度間協(xié)調(diào)性互相促進(jìn)的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)管理制度很多，協(xié)調(diào)性卻很差的局面。而且權(quán)力越集中管事越多，管好管住的客觀(guān)條件和資源又不具備，結(jié)果是管不了也管不好，還面臨巨大的行政不作為的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

第四是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和習(xí)慣思維的影響，我們長(zhǎng)期習(xí)慣于經(jīng)濟(jì)粗放型發(fā)展，環(huán)保也粗放型管理，一些制度設(shè)計(jì)只是從管理者自己的需要和方便來(lái)管理，缺乏依法行政依法執(zhí)法的觀(guān)念，沒(méi)有真正體現(xiàn)法律面前人人平等的原則，面對(duì)地方政府的行政權(quán)力有為難思想，只注重對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)督管理，輕對(duì)各級(jí)政府履行法定環(huán)境保護(hù)責(zé)任的監(jiān)管，忽視了中國(guó)的特殊國(guó)情，即政府對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、結(jié)構(gòu)和布局，發(fā)揮作重要的作用，因此，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)也有重大的影響和責(zé)任。做好政府履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的監(jiān)管，意義尤其重大，政府的環(huán)境保護(hù)行為對(duì)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)行為有決定性的影響，但這正是我們疏忽了的重點(diǎn)。另外在環(huán)境監(jiān)管上，只以單一的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為環(huán)境管理的唯一法律依據(jù)和執(zhí)行要求，沒(méi)有把所在區(qū)域的環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量改善，也作為環(huán)境監(jiān)管的法律依據(jù)和管理的必要要求，只考核排放濃度達(dá)標(biāo)，而不考核排放總量、環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，這些都是環(huán)境管理粗放思維的結(jié)果。

三、環(huán)境管理改革的方向和路徑

針對(duì)上面所述存在的問(wèn)題和產(chǎn)生問(wèn)題的原因，究竟該如何解決呢？我想還是套用一句俗話(huà)，即以問(wèn)題為導(dǎo)向，也就是針對(duì)存在的問(wèn)題和產(chǎn)生問(wèn)題的原因，來(lái)討論解決問(wèn)題的思路和辦法。

環(huán)境管理改革的基本方向和路徑是：

一是環(huán)境管理必須由現(xiàn)行的單純以完成污染減排任務(wù)為目標(biāo)轉(zhuǎn)變成為以控制環(huán)境容量和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，建立全國(guó)環(huán)境質(zhì)量逐級(jí)考核制度，通過(guò)環(huán)境質(zhì)量考核引領(lǐng)政府和企業(yè)履行保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，建立提高環(huán)境質(zhì)量的價(jià)值取向。對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善負(fù)有法律責(zé)任的行業(yè)管理部門(mén)和地方各級(jí)黨委政府，要重點(diǎn)考核其所在轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善情況；對(duì)治理污染保護(hù)環(huán)境負(fù)有法律責(zé)任的企業(yè)，在考核是否排放達(dá)標(biāo)的同時(shí)，還要重點(diǎn)考核其排污許可總量的完成情況；對(duì)地方黨委政府的環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果報(bào)送上一級(jí)黨委政府，并向全社會(huì)公布，對(duì)沒(méi)有履行法定職責(zé)和完成污染減排任務(wù)的黨委政府接受上級(jí)黨政部門(mén)和同級(jí)人大的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)；對(duì)企業(yè)違法超標(biāo)排污和超總量排污的，接受法定環(huán)境管理部門(mén)的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。各級(jí)黨委政府和企業(yè)，同時(shí)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

二是從法律層面和實(shí)施層面，全面完善和具體化“統(tǒng)一監(jiān)督與部門(mén)分工負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)督管理體制和機(jī)制”，原則是把環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)和分工負(fù)責(zé)管理部門(mén)的職責(zé)分開(kāi)，把環(huán)境保護(hù)的責(zé)任和環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督分開(kāi)，把中央環(huán)保部門(mén)和地方環(huán)保部門(mén)的職責(zé)分開(kāi)，把行業(yè)部門(mén)和地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)分開(kāi)，把地方各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)分開(kāi)。具體做法是，負(fù)有環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)的各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)實(shí)行垂直管理體制，只負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的宏觀(guān)監(jiān)督管理，目前已有的具體的環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)全部精簡(jiǎn)，分權(quán)到個(gè)行業(yè)管理部門(mén)和各級(jí)地方政府，由他們?nèi)珯?quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理；對(duì)于國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)，統(tǒng)一監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)的職責(zé)：一是依法統(tǒng)一制定環(huán)境保護(hù)有關(guān)的制度規(guī)章規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求，二是通過(guò)第三方考核體系，依法對(duì)各行業(yè)管理部門(mén)和省級(jí)黨委政府履行對(duì)本行業(yè)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任的情況、貫徹落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)環(huán)境管理制度規(guī)章規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求的情況、環(huán)境質(zhì)量改善的情況進(jìn)行考核，提出考核報(bào)告，提交全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院，并向全社會(huì)公布；對(duì)于地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的主要職責(zé)：就是依法逐級(jí)對(duì)下一級(jí)黨委政府、以及分管的行業(yè)管理部門(mén)，履行對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任的情況、貫徹落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)環(huán)境管理制度規(guī)章規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求的情況、環(huán)境質(zhì)量改善的情況進(jìn)行監(jiān)督考核，提出考核報(bào)告，提交同級(jí)人大和上級(jí)黨委政府，并向全社會(huì)公布。

按環(huán)保法規(guī)定，對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理負(fù)有分工負(fù)責(zé)法律責(zé)任的各行業(yè)管理部門(mén)和地方各級(jí)黨委政府，其主要職責(zé)應(yīng)該定位在依法對(duì)所屬行業(yè)和本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)污染治理履行具體的監(jiān)督管理職責(zé)。行業(yè)管理部門(mén)分工負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的范圍是：與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、環(huán)境資源合理配置、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的編制和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目及資金的安排，全權(quán)由經(jīng)濟(jì)綜合管理部門(mén)負(fù)責(zé)；城市環(huán)境保護(hù)由住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，全國(guó)跨流域水環(huán)境保護(hù)由水利管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，地質(zhì)環(huán)境保護(hù)由國(guó)土資源管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)由工信管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，海洋環(huán)境保護(hù)由海洋管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)由農(nóng)業(yè)管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，林業(yè)既生態(tài)環(huán)境保護(hù)由林業(yè)管理部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理；地方各級(jí)黨委政府按照行政區(qū)域劃分對(duì)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，具體的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)是：依法制定實(shí)施國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律、制度、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、要求的實(shí)施細(xì)則或行動(dòng)方案，組織本行業(yè)或本地區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃，組織產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，安排落實(shí)環(huán)境保護(hù)資金，具體實(shí)施環(huán)境保護(hù)重大工程技術(shù)措施和行政管制措施，監(jiān)督相關(guān)方執(zhí)行環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求，具體行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，依法處罰各種環(huán)境違法違規(guī)行為，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量改善負(fù)責(zé)。 

按照上述思路和布局，就可以真正形成環(huán)境保護(hù)部門(mén)的統(tǒng)一管理和行業(yè)管理部門(mén)分工負(fù)責(zé)以及地方政府分級(jí)管理的環(huán)境管理體制，把各自的權(quán)利和責(zé)任具體化明確化規(guī)范化，各司其職，各負(fù)其責(zé)，相互配合，形成合力，真正促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。

三是進(jìn)行環(huán)境保護(hù)制度的頂層設(shè)計(jì)，整合現(xiàn)行的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)管理制度，該取消的取消，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，對(duì)保留的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度進(jìn)行合理有機(jī)的調(diào)整和組合，形成所有的環(huán)境管理制度都圍繞最大限度地減少污染物排放、促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量改善這個(gè)總目標(biāo)發(fā)揮相互的有機(jī)關(guān)聯(lián)作用。具體改革整合的路徑是：

在環(huán)評(píng)制度方面：總體目標(biāo)是（1）把現(xiàn)行的以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)排污達(dá)標(biāo)為目標(biāo)的環(huán)評(píng)，改為以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的環(huán)評(píng)，通過(guò)環(huán)評(píng)確定企業(yè)排污總量；（2）以環(huán)評(píng)確定的排污總量作為依據(jù)向企業(yè)發(fā)放排污許可證，通過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可證對(duì)企業(yè)實(shí)施排污濃度管理和排污總量管理，從而改變現(xiàn)行的單純以達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)的排污濃度控制的管理方式，實(shí)現(xiàn)排污濃度控制和排污總量控制相結(jié)合；具體路徑是：1 、改革當(dāng)前項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)由環(huán)保行政部門(mén)大包大攬全權(quán)負(fù)責(zé)的做法，取消環(huán)評(píng)單位資質(zhì)審批、環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)審批、環(huán)評(píng)竣工驗(yàn)收審批，政府部門(mén)只負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，誰(shuí)做規(guī)劃誰(shuí)編制戰(zhàn)略，就有誰(shuí)負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)評(píng)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；把項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的責(zé)任完全轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目單位，由他們自己對(duì)自己環(huán)評(píng)報(bào)告的內(nèi)容和質(zhì)量負(fù)責(zé)任，環(huán)保部門(mén)只需要制定環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的編寫(xiě)規(guī)范，提出報(bào)告編寫(xiě)的原則、內(nèi)容（包括排放目標(biāo)、采取措施、如何實(shí)施、績(jī)效考核、承擔(dān)責(zé)任等），以及當(dāng)?shù)卣�府、環(huán)保部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)和社會(huì)公眾參與環(huán)評(píng)報(bào)告的協(xié)商機(jī)制、環(huán)評(píng)報(bào)告實(shí)施情況的評(píng)估和信息公開(kāi)的要求就可以了。2 、建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的社會(huì)公眾參與協(xié)商制度和機(jī)制，即項(xiàng)目單位提出環(huán)評(píng)報(bào)告后，由當(dāng)?shù)卣�府、環(huán)保部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)和社區(qū)公眾代表、項(xiàng)目單位五方共同對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，當(dāng)?shù)卣�府根�?jù)本地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和合理布局的整體規(guī)劃要求，對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告提出意見(jiàn)，環(huán)保部門(mén)按照該區(qū)域環(huán)境功能區(qū)的質(zhì)量要求和環(huán)境容量的可承載量，以及當(dāng)?shù)貙?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)留環(huán)境容量空間的要求，對(duì)其污染物排放總量提出要求，行業(yè)管理部門(mén)根據(jù)行業(yè)環(huán)境保護(hù)管理的要求對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告提出意見(jiàn)，社區(qū)公眾代表根據(jù)保護(hù)自己環(huán)境權(quán)益的需要，提出相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)訴求，大家共同與編制項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目單位進(jìn)行協(xié)商，要求對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行修改完善，直至達(dá)到當(dāng)?shù)卣�府、環(huán)保部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)和社區(qū)公眾代表的要求，各方協(xié)商一致，項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告方能通過(guò)，各方協(xié)商不能一致的，項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告不能通過(guò)，由項(xiàng)目單位自己負(fù)責(zé)。3、經(jīng)各方協(xié)商達(dá)成一致通過(guò)的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)，由項(xiàng)目單位向社會(huì)全面公開(kāi)其內(nèi)容，作為項(xiàng)目單位在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中對(duì)政府和社會(huì)在履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任方面的公開(kāi)承諾，環(huán)保部門(mén)以項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)確定的排放總量，作為該項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的依據(jù)和目標(biāo)，向項(xiàng)目單位下達(dá)排污許可證，并嚴(yán)格按此進(jìn)行監(jiān)管。行業(yè)管理部門(mén)也依據(jù)自己的職責(zé)對(duì)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)容的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾也按照項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的承諾要求，監(jiān)督項(xiàng)目單位做好環(huán)境保護(hù)工作，履行自己的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。這樣就可以實(shí)現(xiàn)“一廠(chǎng)一標(biāo)”的環(huán)境管理，把環(huán)境容量和質(zhì)量管理與項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，把項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可證管理結(jié)合起來(lái)，把環(huán)境監(jiān)督管理與環(huán)境質(zhì)量改善結(jié)合起來(lái)，避免環(huán)境管理與環(huán)境質(zhì)量管理脫節(jié)，形成兩張皮的現(xiàn)象。

在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施方面：（1）在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施上，要改變目前不分不同區(qū)域的環(huán)境污染程度、環(huán)境容量大小、環(huán)境質(zhì)量好壞的具體情況，全國(guó)一刀切都統(tǒng)一執(zhí)行同樣的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包打天下的粗放型管理做法；要重新定義污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的作用和意義，即污染物排放標(biāo)準(zhǔn)僅僅是判斷排放濃度是否合法的底線(xiàn)之一，是不可逾越的基本紅線(xiàn)，超標(biāo)排污要受到法律的處罰。但這并不是執(zhí)法的唯一的依據(jù)，也不是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理的依據(jù)。從理論上和法理上說(shuō)，一個(gè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放雖然是合法排污，但并不意味著在時(shí)間上和空間上，就可以隨意在任何地方排污，當(dāng)不符合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)的要求，或者超出區(qū)域的環(huán)境容量管理要求時(shí)，企業(yè)當(dāng)然不可以在沒(méi)有環(huán)境容量、或者環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)不允許的該區(qū)域排污，只能到有環(huán)境容量、或者環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)允許的區(qū)域去排污，這樣的環(huán)境管理思路和方法已經(jīng)用在機(jī)動(dòng)車(chē)的大氣污染物排放管理上，部分城市實(shí)行了機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)和單雙日機(jī)動(dòng)車(chē)限行的制度。因此，企業(yè)的排污既要滿(mǎn)足排放濃度合法，還要滿(mǎn)足排放總量合法，按照這樣的思路來(lái)設(shè)計(jì)環(huán)境監(jiān)管制度和目標(biāo)，就可以把這兩者結(jié)合起來(lái)，即企業(yè)排污既要符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)排放濃度的合法性要求，還要符合環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境容量管理目標(biāo)對(duì)排放總量合法性要求。

（2）在判斷是否達(dá)標(biāo)的檢測(cè)和判斷評(píng)價(jià)上，要改變目前這種粗放不科學(xué)不規(guī)范的檢測(cè)和判斷評(píng)價(jià)方法，對(duì)如何判斷和評(píng)價(jià)排放濃度達(dá)標(biāo)和排放總量達(dá)標(biāo)，是一個(gè)非常嚴(yán)肅的環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題，隨著環(huán)境執(zhí)法的加嚴(yán)，違法處罰力度的增加，判斷環(huán)境違法方法的科學(xué)性公正性會(huì)受到企業(yè)的高度關(guān)注，目前這種粗放的判斷評(píng)價(jià)方法會(huì)受到社會(huì)強(qiáng)烈詬病，甚至最終會(huì)直接影響環(huán)境執(zhí)法。因此，環(huán)保部門(mén)應(yīng)為今后的環(huán)境達(dá)標(biāo)監(jiān)督執(zhí)法、政府改善環(huán)境質(zhì)量的考核、政府購(gòu)買(mǎi)環(huán)境公共服務(wù)、污染第三方治理績(jī)效考核、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等，做好環(huán)境檢測(cè)評(píng)價(jià)制度和體制機(jī)制方面?zhèn)�建設(shè)，為這些新的制度實(shí)施創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。具體路徑是：一是要全面推進(jìn)環(huán)境檢測(cè)社會(huì)化專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化，對(duì)社會(huì)化檢測(cè)機(jī)構(gòu)不設(shè)置任何入門(mén)門(mén)檻，不搞任何備案認(rèn)證認(rèn)可或者資質(zhì)審批，立足于只管事不管機(jī)構(gòu)和人，重點(diǎn)要制定環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的規(guī)范和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量要求，建立事中和事后的監(jiān)管機(jī)制和退出機(jī)制，為形成社會(huì)化專(zhuān)業(yè)化的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)體系創(chuàng)造條件；二是在環(huán)境排放達(dá)標(biāo)判斷評(píng)價(jià)方法方面，要制定具體的檢測(cè)和判斷評(píng)價(jià)方法，由第三方的社會(huì)化環(huán)境檢測(cè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，為環(huán)保部門(mén)環(huán)境執(zhí)法提供監(jiān)測(cè)和判斷評(píng)價(jià)意見(jiàn)，要充分明確第三方環(huán)境檢測(cè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)檢測(cè)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)結(jié)果負(fù)法律責(zé)任，瀆職失職的負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，故意篡改數(shù)據(jù)弄虛作假的負(fù)刑事責(zé)任。以體現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)肅性科學(xué)性客觀(guān)性公正性。

在環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法方面：建立超濃度排污實(shí)行罰款、超總量排污實(shí)行征收環(huán)境稅的制度；具體路徑是：對(duì)排放濃度超出排放標(biāo)準(zhǔn)要求的，屬于違法排污，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)規(guī)定，實(shí)行按日計(jì)罰的處罰措施處以罰款，超標(biāo)倍數(shù)越高，罰款基數(shù)也隨之提高；對(duì)排污量超出排污許可總量要求的，在排污許可總量基數(shù)以?xún)?nèi)的部分，屬于合法排污，按基本的基數(shù)征收環(huán)境稅；對(duì)超出排污許可總量基數(shù)的部分，屬于違法排污，按照超出總量的不同倍數(shù)分別加倍征收環(huán)境稅，對(duì)低于排污許可總量基數(shù)的部分，屬于超量減排，應(yīng)給予鼓勵(lì)，按低于排污總量基數(shù)的百分比減量征收環(huán)境稅；另外，盡快建立和完善排污交易制度和交易機(jī)構(gòu)和體系，超量減排的部分可以進(jìn)行排污權(quán)交易，讓減排做的最好的企業(yè)得到經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠。這樣可以最大限度地激勵(lì)企業(yè)不僅僅是滿(mǎn)足排放濃度勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)，而是盡可能地做到最低濃度和總量排放。

在生態(tài)補(bǔ)償方面：生態(tài)補(bǔ)償制度試點(diǎn)了很多年，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但目前還沒(méi)有在全國(guó)全面實(shí)施，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)指導(dǎo)性文件，安排部署和推行這項(xiàng)制度，基本路徑應(yīng)該是：對(duì)于跨行政區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償制度，由上一級(jí)政府制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫群蛯?shí)施辦法，補(bǔ)償雙方的權(quán)利責(zé)任義務(wù)，考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法，轉(zhuǎn)移支付的形式，保障實(shí)施的措施等；通過(guò)這項(xiàng)制度的實(shí)行，可以調(diào)動(dòng)區(qū)域間的資源環(huán)境合理利用和保護(hù)的積極性，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善和提高。

四、如何實(shí)施

通過(guò)上面制度的整合和完善，可以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的實(shí)施都圍繞減少污染滿(mǎn)足環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而發(fā)揮作用。但是按照依法治國(guó)、依法行政的要求，這些制度的實(shí)施，必須納入到環(huán)境保護(hù)法律條文才能實(shí)現(xiàn)。鑒于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法在去年修改的時(shí)候，沒(méi)有對(duì)本文涉及的內(nèi)容進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，還是在原有環(huán)境管理體制機(jī)制和制度上的補(bǔ)充與完善，不能解決現(xiàn)行環(huán)境管理體制機(jī)制和制度上的缺陷。為此，建議結(jié)合國(guó)家深化政府行政體制改革的要求，啟動(dòng)對(duì)環(huán)境保護(hù)法的修改，納入新的環(huán)境管理體制機(jī)制和制度的內(nèi)容，為建立和實(shí)施新的環(huán)境管理體制機(jī)制和制度提供法律保障。如果修改環(huán)境保護(hù)法有困難，也可以考慮全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布環(huán)境保護(hù)法的個(gè)別條款修改單，來(lái)實(shí)現(xiàn)建立和實(shí)施新的環(huán)境管理體制機(jī)制和制度的目標(biāo)。