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近日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和水利部正式啟動2015年中央財政支持海綿城市建設(shè)試點城市的申報工作，要求試點城市將城市建設(shè)成具有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體，提高城市防洪排澇減災(zāi)能力，年徑流總量控制率目標(biāo)應(yīng)達(dá)到住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》要求。中央財政對海綿城市建設(shè)試點給予專項資金補(bǔ)助，一定3年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。 目前，試點申報工作正如火如荼地開展，但對于海綿城市建設(shè)，大多數(shù)城市還處于摸索階段——究竟該如何建設(shè)，如何因地制宜制定規(guī)劃，如何用最小的成本獲得最大的效益？帶著這些問題，記者采訪了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》的主要制定者之一，北京建筑大學(xué)環(huán)境與能源工程學(xué)院院長、城市雨水系統(tǒng)與水環(huán)境教育部重點實驗室主任李俊奇。 任何地方都可建海綿城市 盡管學(xué)校已經(jīng)放假，李俊奇和他的研究團(tuán)隊卻仍在緊張地工作，從技術(shù)研發(fā)到政策設(shè)計，從規(guī)劃到建設(shè)，從灰色基礎(chǔ)設(shè)施到綠色基礎(chǔ)設(shè)施，從雨水資源化到徑流減排、內(nèi)澇控制等，開展了大量與雨水和水環(huán)境相關(guān)的研究與實踐。 什么樣的城市適合建設(shè)海綿城市？ 這個大家普遍關(guān)心的問題在李俊奇眼里，卻是個偽命題。 “任何一個城市都可以建海綿城市！”他說。 據(jù)李俊奇介紹，“海綿城市”只是一個形象的說法，其核心內(nèi)容“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)”，最初由美國在上世紀(jì)九十年代提出并在國際上迅速推廣，李俊奇和他的科研團(tuán)隊在這一領(lǐng)域也進(jìn)行了近20年的不斷研究和探索，尋求適用于中國的建設(shè)方式。 李俊奇告訴記者，低影響開發(fā)理念的提出，最初強(qiáng)調(diào)的是從源頭控制徑流，但隨著低影響開發(fā)理念和技術(shù)的發(fā)展，加上我國城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中面臨的城市內(nèi)澇、徑流污染、水資源短缺、用地緊張等突出問題，因此在我國，低影響開發(fā)的含義已延伸至源頭、中途和末端不同尺度的控制措施，也就是在城市開發(fā)建設(shè)過程中采用源頭削減、中途轉(zhuǎn)輸、末端調(diào)蓄等多種手段，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種技術(shù)，實現(xiàn)城市良性水文循環(huán)，提高對徑流雨水的滲透、調(diào)蓄、凈化、利用和排放能力，維持或恢復(fù)城市的“海綿”功能。此前，國內(nèi)部分城市已自行開展了試點，經(jīng)過多年的實踐，有的已較為成熟。 從國內(nèi)外的經(jīng)驗來看，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)適用于任何土壤和氣候條件，無論是南方還是北方，城市還是農(nóng)村，黃土高坡還是沿海城市，都可以建設(shè)。但針對每個城市的不同需求和特點，可以各有側(cè)重。比如在西部某些干旱地區(qū)，雨水幾乎是唯一的水源，應(yīng)以雨水回收利用為主；在太湖等區(qū)域，則應(yīng)以污染控制為主；在山區(qū)則應(yīng)以控制水土流失為主；而在泉城濟(jì)南，面對地下水干涸的現(xiàn)狀，可能需要多種目標(biāo)的組合，既需要雨水下滲、回收利用，也需要考慮內(nèi)澇控制和污染控制。 即使在同一個城市，也可以在不同的區(qū)域分別制定建設(shè)方案。以北京為例，在亦莊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)大片低洼區(qū)域可以以內(nèi)澇控制為主，而在重要水系匯流范圍內(nèi)，則應(yīng)以污染控制為主，舊城區(qū)則應(yīng)以合流制溢流污染控制和排水能力提高為主。各地可以針對本地實際，尋求最適合的規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)方案，讓建設(shè)投入更有針對性。 要算好成本效益賬 根據(jù)《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，海綿城市的建設(shè)途徑包括三個方面，即對城市原有生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)和修復(fù)，以及低影響開發(fā),充分體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，社會效益毋庸置疑。 而談到經(jīng)濟(jì)效益，目前社會上很多誤區(qū)，認(rèn)為建設(shè)成本過高，投入產(chǎn)出比不高，部分地區(qū)還處于觀望態(tài)度。 對此，李俊奇笑了笑，“這要看怎么算賬了。”僅從節(jié)約水量帶來的經(jīng)濟(jì)效益來講，投入似乎是不合算的。從水量來看，以北京為例，北京的年降水量約600毫米，每年流失的雨水超過10億立方米，而南水北調(diào)工程北京年均受水達(dá)10.5億立方米。如能將流失的雨水收集起來回收利用，必將在一定程度緩解北京水資源緊缺的問題。從生態(tài)角度，很多地方地下水年年下降，卻得不到及時補(bǔ)充，最后枯竭。這種生態(tài)的損失幾乎是不可逆的，想要修復(fù)可能需要上百年的時間。從治污角度，目前的雨水都是一排了事，帶著各種污染物直接流入江河湖海，雨水、管道、河道，越往后治污成本越高。海綿城市的建設(shè)則是將治污的環(huán)節(jié)前移，從雨水收集的源頭開始控制，能大大節(jié)約治污成本。從防澇角度，2012年7月21日，北京遭遇特大暴雨襲擊，造成城市內(nèi)澇，引發(fā)了部分山區(qū)泥石流等災(zāi)害，造成房屋倒塌10660間，160.2萬人受災(zāi)，其中79人因此次暴雨死亡，經(jīng)濟(jì)損失116.4億元。海綿城市的建設(shè)，加強(qiáng)蓄水功能，將極大緩解內(nèi)澇問題。 需要算的不光是效益賬，還有成本賬。此次海綿城市建設(shè)試點包括城市水系統(tǒng)、城市園林綠地、市政道路、綠色建筑小區(qū)等，優(yōu)先鼓勵舊城改造項目。李俊奇表示，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的理念既適用于建成區(qū)改造，也適用于新城區(qū)的建設(shè)，在城區(qū)的建設(shè)中若能在最初規(guī)劃階段將這一思想融入到建設(shè)過程中，其成本就可大大降低，甚至比傳統(tǒng)的以“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”為主的做法更節(jié)省成本，相對舊城區(qū)改造成本更低。舊城區(qū)改造可以跟既有建筑節(jié)能改造、綠色建筑改建、“合改分”、景觀提升和道路改造等項目結(jié)合起來統(tǒng)籌安排建設(shè)時序，一方面節(jié)約成本，另一方面，可減少動土建設(shè)給公眾帶來的不便。這些年在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”“地下基礎(chǔ)設(shè)施”方面的欠賬太多，必須先解決遺留問題。從美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，也有相當(dāng)多改建項目。他同時也表示，舊城改造的難度較大，要改什么，到底建到什么程度，老百姓能否接受，這些都需要決策者全面考慮詳細(xì)規(guī)劃，確定最適合的改造路線。 隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步推進(jìn)和城市建設(shè)的不斷發(fā)展，在新建項目中采用低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的理念勢在必行。對此，李俊奇表示，隨著這些年學(xué)術(shù)界和媒體的不斷呼吁和宣傳，從“十一五”末開始，低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的理念漸漸為大家接受，現(xiàn)在已寫入國家標(biāo)準(zhǔn)，如果新建項目達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求，將無法通過規(guī)劃審批、施工圖審查和施工驗收。在他看來，新建項目和舊城改造同時采用低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的理念，雙管齊下，用不了多長時間，我國海綿城市建設(shè)一定會取得較大成就。 李俊奇同時強(qiáng)調(diào)，建設(shè)過程中一定要順應(yīng)自然，目前很多河道枯竭正是因為排水行泄的方向反了，量也減少了，因此規(guī)劃一定要按照地表水自然的流向設(shè)計，否則只會事倍功半。 用財政杠桿撬開建設(shè)熱情 “國家的錢解決不了所有問題，卻可以發(fā)揮四兩撥千斤的作用。”談到中央財政的專項補(bǔ)助，李俊奇算了一筆賬，從全國大部分城市來看，要達(dá)到試點城市申報的“15平方公里滿足指南提出的標(biāo)準(zhǔn)要求”，一般需要數(shù)十億元投入，僅靠中央財政支持的十幾億元遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須引入社會資本。因此在此次試點中鼓勵各地創(chuàng)新投融資模式，對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按補(bǔ)助基數(shù)獎勵10%。 對此，李俊奇表示，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等職能多數(shù)帶有公用事業(yè)性質(zhì)，不具有盈利性，在這種情況下，如何吸引社會資本參與，需要決策者不斷探索創(chuàng)新。從目前一些地方的經(jīng)驗來看，有幾種方式可供參考，一是通過政府購買服務(wù)，將城市建設(shè)和雨水控制利用項目捆綁在一起，委托企業(yè)進(jìn)行建設(shè)維護(hù)，政府通過后期運(yùn)營資金轉(zhuǎn)給企業(yè)。二是可以委托房地產(chǎn)商先對污染進(jìn)行治理，然后將治理后的土地以優(yōu)惠的價格給開發(fā)商。三是通過政策優(yōu)惠，比如通過承諾給予對方某一類盈利項目的代理權(quán)等，從其他途徑給予優(yōu)惠，從而吸引社會資本投資。“這需要政府和企業(yè)共同探索，創(chuàng)造雙贏的投融資模式。”他說。 在李俊奇看來，中央財政現(xiàn)在采取的先確定試點城市再予以補(bǔ)助的方法，雖然在試點階段能讓財政資金的投入更有針對性，但沒有申報成功的城市可能面臨著進(jìn)退兩難的尷尬情景。他建議在下一階段的試點中可采取后補(bǔ)助方式，即先確立一個建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵各個城市開展建設(shè)，待建設(shè)完成后予以評審驗收，對建設(shè)達(dá)標(biāo)的給予補(bǔ)助和獎勵，這樣一來，將能大大增加建設(shè)海綿城市的積極性，從而實現(xiàn)海綿城市在國內(nèi)的迅速推廣。各地可結(jié)合這次申報，探索針對項目和區(qū)域的包括后補(bǔ)助在內(nèi)的多種激勵方式，探索雨水排放收費與減免等約束制度。只有制定了完善的、穩(wěn)定的制度與政策，才能使海綿城市建設(shè)持續(xù)健康地發(fā)展。
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