環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光 ：環(huán)保，必須突破利益的藩籬

——訪環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光

2015-06-16 作者：高遠(yuǎn)至 來(lái)源：半月談網(wǎng) 編輯：李詩(shī)海

治理環(huán)境、保護(hù)環(huán)境已成為時(shí)代的課題，而任何一項(xiàng)環(huán)境政策的實(shí)行，都關(guān)系到不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同階層的人群的利益，不管是功能區(qū)控制、淘汰落后產(chǎn)能，還是關(guān)停部分企業(yè)，莫不如此。為了全社會(huì)的環(huán)境權(quán)益，這樣的利益調(diào)整在所難免，但我們希望這個(gè)過(guò)程可以更平穩(wěn)、更高效。本刊記者就此采訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光。

記者：在治理環(huán)境的過(guò)程中，利益沖突很普遍。比如治霾，現(xiàn)在力度很大，也是百姓的迫切愿望。但也有不同聲音，說(shuō)這是為了一些地區(qū)而損害另一些地區(qū)，為了一部分人的環(huán)境權(quán)益而損害另一部分人的發(fā)展權(quán)益。對(duì)此，您怎么看？

 夏光：有這樣的聲音很正常，治理霧霾確實(shí)會(huì)犧牲一些行業(yè)、地區(qū)的利益。實(shí)際上，環(huán)境治理中出現(xiàn)的利益沖突有兩種。一種是人類作為整體自身利益的沖突，既要追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活便利，又要維護(hù)環(huán)境，渴望清潔的空氣和水源。第二種是不同人群之間的利益沖突。部分人群通過(guò)犧牲環(huán)境來(lái)獲取利益，他們得到了更多經(jīng)濟(jì)上的好處，但由此造成的污染卻讓全社會(huì)來(lái)承擔(dān)，這是不公正的。現(xiàn)在霧霾的嚴(yán)峻形勢(shì)，說(shuō)明我們的環(huán)境生存空間被嚴(yán)重侵占了，通過(guò)一定的措施讓他們把侵占的空間退出來(lái)，這是必須的。這肯定會(huì)觸及一些人的利益，但維護(hù)人類基本的環(huán)境需要，這是更大、更應(yīng)該優(yōu)先得到保障的利益。

 記者：在這個(gè)過(guò)程中，有一部分人可能會(huì)失業(yè)，失去生活的依靠，他們可能會(huì)說(shuō)，他們?cè)敢獬惺芨咭稽c(diǎn)的污染，但請(qǐng)不要把他們的廠關(guān)了、把他們排放高一些的運(yùn)輸車輛報(bào)廢了。他們的訴求似乎也有其合理性？

 夏光：是的。如果淘汰落后產(chǎn)能，就會(huì)涉及就業(yè)問(wèn)題，工人們會(huì)說(shuō)我有權(quán)工作，有權(quán)獲得收益，這種訴求是正當(dāng)?shù)摹Ｍ瑫r(shí)另一部分人會(huì)說(shuō)，我有權(quán)呼吸清潔的空氣，有權(quán)享受良好的環(huán)境，這種訴求也是正當(dāng)?shù)摹Ｋ�以環(huán)境政策的制定和實(shí)施必須要尋求平衡、尋求共識(shí)。即使一些產(chǎn)能確實(shí)需要淘汰，也要考慮下崗職工的利益�，F(xiàn)在，淘汰落后產(chǎn)能的整體方案里有這方面的內(nèi)容，比如補(bǔ)償安置、培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗、再就業(yè)等等。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程中要使所有人的利益都不受一點(diǎn)損失，很難做到。

 從中我們可以看到，社會(huì)中不同人群由于行業(yè)不同、收入水平不同，對(duì)環(huán)境有不同的需求和偏好，環(huán)境政策需要符合最大公約數(shù)的要求，只能是整個(gè)社會(huì)進(jìn)行平衡的結(jié)果，不可能也不應(yīng)該偏于一方。這就是為什么環(huán)境問(wèn)題具有長(zhǎng)期性，不可能急速解決的原因。當(dāng)然，我要強(qiáng)調(diào)，只要我們共同努力，這個(gè)進(jìn)程是可以加快的。

 記者：如您所說(shuō)，治理和保護(hù)環(huán)境中，總有人利益難免受損。那么在這方面，環(huán)境政策應(yīng)該注意些什么？

 夏光：政策的制定一般有兩個(gè)原則，一個(gè)是帕累托改進(jìn)原則，即一個(gè)政策制定出來(lái)，使一部分人收益，沒(méi)有人受損。這就是所謂的共贏，是最好、最理想的。第二個(gè)是卡爾多改進(jìn)原則。在做不到帕累托改進(jìn)的時(shí)候，應(yīng)該按照卡爾多改進(jìn)原則，即制定一個(gè)政策，有利于一部分人，同時(shí)使另一部分人的利益受損。因?yàn)樯鐣?huì)總體利益有所增加，所以這樣的政策是可取的，但受益的那部分人，應(yīng)該對(duì)受損者進(jìn)行補(bǔ)償，使受損者也能夠接受這種政策。

 環(huán)境政策也是如此，大多數(shù)做不到帕累托改進(jìn)，那么就應(yīng)該按照卡爾多改進(jìn)原則，對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償或者賠償，否則環(huán)境政策就可能造成社會(huì)的分裂，最終也執(zhí)行不下去。

 記者：我國(guó)正在推行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就屬于這一類？

 夏光：是的。生態(tài)補(bǔ)償有兩種類型，一種是受益型補(bǔ)償，比如下游地區(qū)因?yàn)樯嫌螌?duì)水資源的保護(hù)而受益，那么應(yīng)該給上游地區(qū)一定的補(bǔ)償。另外一種是損害型賠償，就是因?yàn)槲椅廴玖四�，因此受益了，我得賠償你�，F(xiàn)在我國(guó)這樣的機(jī)制已經(jīng)很多，最明顯的例子，就是三江源保護(hù)，那里限制發(fā)展，不讓搞工業(yè)，但當(dāng)?shù)氐娜嗣襁�要提高生活水平，那國(guó)家就通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償。這是全國(guó)范圍的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由中央政府進(jìn)行，還有區(qū)域性質(zhì)的，比如內(nèi)蒙古與北京、河北與北京，因?yàn)閮?nèi)蒙古和河北為北京的環(huán)境做出了犧牲，因此北京對(duì)這兩地也有補(bǔ)償。當(dāng)然，至于補(bǔ)償多少，最好是雙方都能接受。

 記者：像生態(tài)補(bǔ)償之類，屬于環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。那么環(huán)境政策中，經(jīng)濟(jì)政策主要有哪些？

 夏光：環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要有兩大類。第一類是國(guó)家通過(guò)經(jīng)濟(jì)的利益來(lái)進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)控和激勵(lì)的政策。比如補(bǔ)貼，像新能源、新材料等行業(yè)和產(chǎn)品，代表未來(lái)的發(fā)展方向，對(duì)環(huán)境保護(hù)有利，但開(kāi)始時(shí)成本比較高，國(guó)家就通過(guò)補(bǔ)貼，促進(jìn)其發(fā)展，以逐漸替代原來(lái)的行業(yè)和產(chǎn)品。此外，還有減免稅費(fèi)政策、綠色信貸政策等，都是正面激勵(lì)型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。第二大類，主要是環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革。這類政策更根本。比如說(shuō)，一個(gè)流域，有一定的水量，水的功能首先是保障人們的基本生活所需，其次也可以承納一定的污染物排放，只要排放控制在一定范圍內(nèi)，水體是可以凈化這些污染的。現(xiàn)在，這種承納污染物的空間和能力越來(lái)越稀缺，它就成了一種稀缺資源，怎樣使它的效益最大化，政府不知道，只有通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革，依靠市場(chǎng)才能夠知道答案。

 現(xiàn)在的排污權(quán)交易是這種產(chǎn)權(quán)制度改革的一種。我認(rèn)為還可以成立環(huán)境資產(chǎn)公司，在滿足人類基本生活所需的環(huán)境之后，把剩余的環(huán)境容量作為資產(chǎn)來(lái)經(jīng)營(yíng)，讓市場(chǎng)來(lái)配置環(huán)境資源，這樣才可能真正高效地使用環(huán)境資源。

 記者：是否使用經(jīng)濟(jì)的辦法、市場(chǎng)的辦法也可以更好地緩和環(huán)境治理中出現(xiàn)的利益沖突問(wèn)題？

 夏光：是的。經(jīng)濟(jì)的辦法、市場(chǎng)的辦法，更符合自愿的原則，等于讓市場(chǎng)主體自己去平衡、去選擇，他們覺(jué)得這個(gè)事情劃算，就會(huì)達(dá)成協(xié)議或進(jìn)行交易，雙方都能接受，實(shí)現(xiàn)雙贏。環(huán)境政策同樣如此。

 我們知道，環(huán)境治理和保護(hù)有多種辦法，包括行政的辦法、法律的辦法、經(jīng)濟(jì)的辦法等，它們各自的適用范圍是有所不同的。環(huán)保其實(shí)就做兩件事情，第一件，保障人民群眾的基本環(huán)境需要，如清潔的空氣、水源等，這是一種剛性的需求，適合用行政的辦法來(lái)管制，比如制定排放標(biāo)準(zhǔn)，要求必須達(dá)標(biāo)，不達(dá)標(biāo)就不行。第二件，就是使有限的環(huán)境容量產(chǎn)生最大的效益，上面說(shuō)過(guò)了，這適合用經(jīng)濟(jì)的手段、市場(chǎng)的手段。至于法律，它是底線，不管是企業(yè)的生產(chǎn)行為，還是政府的執(zhí)法行為，都必須遵守，它是最后的約束。

 總之，我認(rèn)為在化解由于環(huán)境治理而出現(xiàn)的利益沖突時(shí)，應(yīng)更多地考慮使用經(jīng)濟(jì)的辦法、市場(chǎng)的辦法，這樣可以使利益調(diào)整的過(guò)程更平穩(wěn)，環(huán)境政策也可以更高效、更具可持續(xù)性。

 作者：夏光，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任