在當(dāng)前全國(guó)推廣PPP模式的進(jìn)程中，河南省表現(xiàn)十分搶眼。不僅從項(xiàng)目數(shù)字來看，截至今年5月底，河南省已有283個(gè)項(xiàng)目納入省級(jí)PPP項(xiàng)目庫(kù)，總投資2340億元。當(dāng)前正協(xié)調(diào)推薦的項(xiàng)目106個(gè)，有80個(gè)已經(jīng)落實(shí)社會(huì)投資主體，其中的40個(gè)項(xiàng)目已開工建設(shè)。今年7月初，更是成立全國(guó)第一支獲得國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)的PPP基金，總規(guī)模1000億元，成為河南省快馬加鞭推進(jìn)PPP項(xiàng)目開發(fā)的一大亮色。

洛陽(yáng)市市政道橋工程PPP項(xiàng)目是該市首個(gè)落地簽約的PPP項(xiàng)目，洛陽(yáng)市政府在該項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等多方面都做了充足的準(zhǔn)備，為該項(xiàng)目的順利實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。洛陽(yáng)市財(cái)政局副局長(zhǎng)熊文博日前在第十期中國(guó)PPP沙龍中分享了自己關(guān)于該項(xiàng)目的心得體會(huì)，這也是第一次由政府方來進(jìn)行的案例分享。對(duì)于還在困惑和學(xué)習(xí)中的其他地方政府很有借鑒意義。

選擇PPP模式的三個(gè)理由

8月4日，洛陽(yáng)市政府在洛陽(yáng)市鉬都利豪大酒店舉辦“政府和社會(huì)資本合作（PPP）省級(jí)示范項(xiàng)目落地簽約暨市級(jí)項(xiàng)目推介會(huì)”。除了面向全國(guó)推介30個(gè)PPP項(xiàng)目外，很重要的一項(xiàng)就是舉行洛陽(yáng)市市政道橋工程PPP項(xiàng)目的簽約儀式，這是洛陽(yáng)市第一個(gè)落地的PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目包括洛陽(yáng)市新街跨洛河大橋、九都路東段和濱河南路建設(shè)工程，洛陽(yáng)市政建設(shè)集團(tuán)有限公司成為中標(biāo)社會(huì)資本。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)孟春告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，他很贊同這樣由3個(gè)子項(xiàng)目組成的交通類的PPP項(xiàng)目。“因?yàn)榻煌ɑ�礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它投入運(yùn)營(yíng)以后收取的通行費(fèi)是收益的主要來源之一，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期客流量則是保證收益的決定性因素。在相鄰的區(qū)域打包的交通項(xiàng)目可以做到相互補(bǔ)充，這樣也有利于緩解高峰時(shí)期的交通壓力。”

“洛陽(yáng)市政府開始接觸和了解PPP是從2012年開始的，在初期我們對(duì)于PPP項(xiàng)目的適用性也存有疑惑。”洛陽(yáng)市財(cái)政局副局長(zhǎng)熊文博如是說，“在2014年底，國(guó)家部委出臺(tái)詳細(xì)的操作指南和指導(dǎo)意見以后，我們的認(rèn)識(shí)也從量變到質(zhì)變。”

熊文博告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，他們之所以選擇市政道橋工程為首個(gè)主推的PPP項(xiàng)目，主要基于三點(diǎn)考慮。第一，道橋項(xiàng)目是市政府一直想要投資建設(shè)、已經(jīng)列入建設(shè)規(guī)劃，但苦于資金不足，一直無法落地的項(xiàng)目。“做政府想做的項(xiàng)目才有可能得到政府的支持。”孟春也向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，“社會(huì)資本應(yīng)多與政府方溝通協(xié)商，結(jié)合政府的規(guī)劃制定方案，合理的規(guī)避項(xiàng)目的違約性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)先了解政府在中長(zhǎng)期規(guī)劃中是否支持或者允許這個(gè)地區(qū)內(nèi)這些道路的興建，發(fā)展區(qū)域的總體規(guī)劃及現(xiàn)存的其他的交通方案都將影響道路的實(shí)施和效益。”

第二，是可控性。萬(wàn)事開頭難，由于是首個(gè)PPP項(xiàng)目，無論是從資金規(guī)模還是技術(shù)難度，洛陽(yáng)市政府都需要選擇可控的項(xiàng)目來充當(dāng)?shù)谝恢?ldquo;螃蟹”。“太大或太小的規(guī)模對(duì)于PPP及我們投入的精力等各方面來說都不合適。”熊文博解釋說，“該項(xiàng)目的建設(shè)投資加上運(yùn)營(yíng)收費(fèi)，十幾個(gè)億的規(guī)模對(duì)于洛陽(yáng)市政府是可控的。并且道路、路橋項(xiàng)目是政府經(jīng)常運(yùn)作的項(xiàng)目類型。從技術(shù)、審核、審批等各方面來說，我們也是可控的�，F(xiàn)在宣傳的項(xiàng)目很多，但真正的要將項(xiàng)目進(jìn)行落實(shí)，必須是可控的，有底的。如果是為了推項(xiàng)目而推項(xiàng)目，落地會(huì)非常難。”

 第三，具備一定的示范效應(yīng)。如果是熱力或燃?xì)忭?xiàng)目，洛陽(yáng)很可能在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)有第二個(gè)項(xiàng)目。但市政工程類的項(xiàng)目缺口大，后續(xù)還需要很多。以市政道橋工程為示范，對(duì)于其他的同類型PPP的項(xiàng)目來說，可以起到一定的示范和借鑒的作用。

政府的充分準(zhǔn)備

為洛陽(yáng)市政府進(jìn)行過PPP相關(guān)操作培訓(xùn)的孟春告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，該項(xiàng)目令他印象最深刻的一點(diǎn)是政府前期工作做得非常扎實(shí)，對(duì)項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等方面都做了周全的考慮，并且嚴(yán)格按照財(cái)政部的操作指南，完成了項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，而真正能將這些都做好的項(xiàng)目目前并不多。

首先，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，由于PPP項(xiàng)目需要多個(gè)政府部門全方位的配合，洛陽(yáng)首先成立了以副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的決策領(lǐng)導(dǎo)小組。為加快項(xiàng)目推進(jìn)，又在財(cái)政局設(shè)立了PPP工作辦公室來推動(dòng)該項(xiàng)目的進(jìn)展。最后還確立了PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，即由洛陽(yáng)市住建委負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、土地規(guī)劃等一系列工作。“在操作過程中，我們必須先做好組織的保證工作，之后才能開展下一步的實(shí)施。”熊文博說。

其次，在于社會(huì)資本的責(zé)任分擔(dān)上。“對(duì)于PPP項(xiàng)目，政府不能盲目地一發(fā)標(biāo)、一掛網(wǎng)、一發(fā)布就完了，而是要做很多瑣碎的工作，只有這樣才能奠定后續(xù)成功的基礎(chǔ)。”熊文博感慨地說。在該項(xiàng)目政府與社會(huì)資本合作的設(shè)計(jì)中，立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、可研等前期工作由政府進(jìn)行，道路的拆遷是由區(qū)政府負(fù)責(zé)的，建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)、后續(xù)管理經(jīng)營(yíng)由社會(huì)資本負(fù)責(zé)。“如果全部交由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，第一，社會(huì)資本的投資數(shù)額不好控制，第二，項(xiàng)目實(shí)施過程中可能會(huì)出現(xiàn)很多的糾紛，完成情況和完成進(jìn)度都不可控了。”

再次，多站在社會(huì)資本角度考慮風(fēng)險(xiǎn)。“在項(xiàng)目沒有正式向社會(huì)推介之前，也就是說在開始選社會(huì)資本的時(shí)候，我們已經(jīng)把可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和方案報(bào)給了政府先進(jìn)行明確，為后期和社會(huì)資本的合作及在合作過程中解決可能會(huì)存在的糾紛問題打下了基礎(chǔ)。這是我們從實(shí)際出發(fā)，提醒政府應(yīng)該注意的幾個(gè)環(huán)節(jié)，事先制定了運(yùn)作方案。”熊文博介紹說，項(xiàng)目發(fā)布后，得到了廣泛的響應(yīng)。于是他們又找到當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)，進(jìn)行“模擬實(shí)驗(yàn)”，聆聽他們對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)的意見，充分考慮社會(huì)資本的利益。為了方便社會(huì)資本融資，洛陽(yáng)市政府事先與多個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)接，聽取他們?cè)诮鹑诜矫娴目捶�。在與社會(huì)資本簽訂PPP合同的時(shí)候，也會(huì)有意識(shí)地考慮到金融部門的要求。

社會(huì)資本的選擇

因?yàn)榍捌跍?zhǔn)備得充分，所以洛陽(yáng)市政府在選擇社會(huì)資本時(shí)，從剛開始的盲目到后來的愈發(fā)清晰與挑剔。“它是否擔(dān)當(dāng)?shù)昧碎L(zhǎng)期項(xiàng)目的責(zé)任運(yùn)營(yíng)，信譽(yù)如何，運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)、能力如何都是我們要考慮的問題。此外，如果是外地的團(tuán)隊(duì)，相比本地團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)成本會(huì)大大增加。”熊文博說。

最終，中標(biāo)的社會(huì)資本是洛陽(yáng)市政建設(shè)集團(tuán)有限公司。“這是一家本地的市政集團(tuán)，50年代就開始擔(dān)當(dāng)政府項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)。經(jīng)過2009年的改制，現(xiàn)在是一家民營(yíng)企業(yè)。改制的過程中，它又跟政府簽訂了此前的一個(gè)道路運(yùn)營(yíng)管理的特許經(jīng)營(yíng)。并且它的信譽(yù)，不僅是經(jīng)濟(jì)上的，在建設(shè)、管理、施工方面，都在河南名列前茅。2014年該企業(yè)獲得了我市2014年度市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)，這是洛陽(yáng)市質(zhì)量管理領(lǐng)域的最高榮譽(yù)。”熊文博介紹說。

最終簽訂的項(xiàng)目合作期限為自《項(xiàng)目合同》生效之日起17年（含建設(shè)期，最長(zhǎng)不超過2年，其中的3個(gè)工程項(xiàng)目在滿足條件時(shí)可分別驗(yàn)收）。在合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)（含道路工程、橋梁工程、立交工程、管線工程、交通工程、照明工程、綠化工程及其他附屬工程等）。政府購(gòu)買服務(wù)付費(fèi)現(xiàn)值為人民幣8.8億元，設(shè)計(jì)變更及預(yù)算外簽證部分優(yōu)惠率為2‰，建安投資報(bào)價(jià)為人民幣7.5億元，監(jiān)理費(fèi)報(bào)價(jià)為870萬(wàn)元，可經(jīng)營(yíng)性收入與市政府分成比例為75%。

 

一個(gè)地方政府的經(jīng)驗(yàn)之談： 搞PPP項(xiàng)目不能“招來企業(yè)，一推了之”