整理：索倍團(tuán)隊(duì)王凱、劉玉冬
審定：索倍團(tuán)隊(duì)汪金敏
2015年7月27日，重慶再次集中簽約1300億元的PPP項(xiàng)目。按照重慶方面的規(guī)劃，重慶到2020年由政府導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實(shí)施，這意味從2015年到2020年的6年期間，重慶平均每年將推出1300億元的PPP項(xiàng)目。而重慶市財(cái)政局人士介紹，重慶有望將軌道交通和第三垃圾焚燒廠等項(xiàng)目納入中央PPP的試點(diǎn)范圍；在市級(jí)層面，將探索在土地儲(chǔ)備整治一級(jí)開(kāi)發(fā)、公共租賃住房和軌道交通建設(shè)等領(lǐng)域進(jìn)行PPP試點(diǎn)。8月1日，重慶市還舉辦了PPP投融資模式改革專題培訓(xùn)班。市長(zhǎng)黃奇帆也參加培訓(xùn)班并發(fā)言。PPP已悄無(wú)聲息地成為了重慶近期提及最多的改革項(xiàng)目。這一切都說(shuō)明重慶已成為PPP項(xiàng)目的先行者。
改革不是一蹴而就的，重慶成為PPP項(xiàng)目的先行者背后有強(qiáng)大的團(tuán)隊(duì)和政策支撐，其中不得不提的是重慶市市長(zhǎng)黃奇帆的“15道緊箍咒”，讓重慶嘗到了PPP投融資改革的甜頭，使重慶的GDP增速跑贏了全國(guó)。那么，黃奇帆是如何通過(guò)這15條“軍規(guī)”將真正的PPP牢牢把握住的呢？
15條PPP軍規(guī)指的是5個(gè)原則、5個(gè)邊界和5個(gè)防范要求。
1.利益共享
所有PPP項(xiàng)目都要保證政府公共服務(wù)部門、民營(yíng)企業(yè)以及社會(huì)投資者利益共享。
2.風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
一旦有風(fēng)險(xiǎn)，大家一起承擔(dān)。利益共享和分享共擔(dān)是一體的，而PPP模式的最大特點(diǎn)就在于“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，一方面要堅(jiān)持公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都有所提高，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配“盈利但不暴利”；在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與，按照合同辦事，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)最優(yōu)原則，政府和社會(huì)資本誰(shuí)對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)更有控制力，誰(shuí)就承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，雙方不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。就像重慶水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司董事長(zhǎng)李祖?zhèn)フJ(rèn)為的那樣，PPP不是企業(yè)一家的事情：“政府和企業(yè)‘風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、誠(chéng)實(shí)守信、利益共享’，這是PPP模式良性運(yùn)行的前提。”
3.公共利益最大化
因?yàn)镻PP項(xiàng)目都是社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目，必須要充分體現(xiàn)和照顧公共利益。
PPP項(xiàng)目都是政府的基礎(chǔ)設(shè)施或者公用事業(yè)項(xiàng)目，從發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)可以看出PPP主要涉及的領(lǐng)域在水利、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，關(guān)乎國(guó)民生存大計(jì)，因此公共利益最大化原則不能拋�？偨Y(jié)我國(guó)失敗的PPP項(xiàng)目——深圳梧桐山隧道、泉州刺桐大橋、北京鳥(niǎo)巢體育館等等，都是因?yàn)樯鐣?huì)資本過(guò)度逐利，違背了公共利益最大化原則，最后政府與社會(huì)資本反復(fù)博弈，搞得PPP項(xiàng)目傷痕累累，最后以失敗告終。
4.兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益
只講公共利益，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益，就吸引不了社會(huì)投資。當(dāng)然，如果做PPP項(xiàng)目只考慮公共利益最大化，而忽略社會(huì)資本的利益，那么PPP項(xiàng)目的失敗是注定的，所以做PPP要遵守兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的原則。PPP的第二個(gè)P是private，社會(huì)資本追求的是經(jīng)濟(jì)利益，如果不兼顧，政府（public）根本融不到資，PPP模式也無(wú)法啟動(dòng)。
5.保證社會(huì)投資者有合理收益
對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的投資者來(lái)說(shuō)，一定要有盈利，但不應(yīng)有暴利。從原則三和原則四可以得出原則五：要保證社會(huì)資本有收益，但收益必須合理，不能有暴利。誠(chéng)如上文所述，深圳梧桐山隧道等PPP項(xiàng)目，因?yàn)槭召M(fèi)過(guò)高，運(yùn)營(yíng)期還未過(guò)半社會(huì)資本就賺得盆滿缽滿，結(jié)果導(dǎo)致民生怨道，政府最后花大價(jià)錢將其提前回購(gòu)，兩敗俱傷。所以社會(huì)資本的合理收益非常重要。
黃市長(zhǎng)的五大原則給舉棋不定的社會(huì)投資者一劑定心丸。眾所周知，PPP項(xiàng)目中社會(huì)投資者最擔(dān)心的無(wú)疑就是政府信用風(fēng)險(xiǎn)；基于政府信用而衍生的融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)等。政府如果能夠真正的扮演好PPP模式中角色，主動(dòng)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，創(chuàng)造有利條件，幫助社會(huì)投資者甩開(kāi)包袱，保證社會(huì)投資者合理的利潤(rùn)空間，最終能實(shí)現(xiàn)雙方共贏的期待利益。
6.市場(chǎng)放開(kāi)
完全可市場(chǎng)化定價(jià)，能夠真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化收費(fèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，就可以搞PPP。對(duì)于一些經(jīng)營(yíng)性的PPP項(xiàng)目，定價(jià)完全可以由市場(chǎng)決定，比如高速公路收費(fèi)項(xiàng)目。
7.價(jià)格調(diào)整
收費(fèi)達(dá)不到完全市場(chǎng)化要求，但具備價(jià)格調(diào)整空間的公共服務(wù)項(xiàng)目，可以逐步地調(diào)整價(jià)格。比如說(shuō)已經(jīng)被列為發(fā)改委13個(gè)PPP典型案例的北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目，在運(yùn)營(yíng)初期，考慮到北京舉辦奧運(yùn)會(huì)等國(guó)際形象的問(wèn)題，地鐵一律定價(jià)2元，收費(fèi)無(wú)法達(dá)到完全市場(chǎng)化；到去年經(jīng)過(guò)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)等一系列程序，北京地鐵實(shí)行差額票價(jià)，通過(guò)價(jià)格調(diào)整逐步實(shí)現(xiàn)盈利。黃奇帆的這一邊界充分考慮了這些因素的影響。
8.公共購(gòu)買
對(duì)價(jià)格不能一步到位的公共服務(wù)項(xiàng)目，可通過(guò)政府公共采購(gòu)的方式。
一些公共服務(wù)可能長(zhǎng)遠(yuǎn)收費(fèi)也解決不了問(wèn)題；或者有的項(xiàng)目就是不能收費(fèi)而該政府掏錢的，政府可以把一次性投資轉(zhuǎn)化為每年的政府服務(wù)采購(gòu)，改由社會(huì)投資商來(lái)投資。采購(gòu)資金足以使投資者本息能清償而又有合理的回報(bào)。
9.資源配置
對(duì)一些投資量大而收益很低甚至免費(fèi)的公共項(xiàng)目，政府需要“堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)”，進(jìn)行資源配置或財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)于投資量大但收益低或免費(fèi)的PPP項(xiàng)目，黃奇帆市長(zhǎng)說(shuō)：這些巨大的項(xiàng)目，既不能過(guò)多地市場(chǎng)化收費(fèi)，也不可能由政府每年拿出太多的政府采購(gòu)服務(wù)資金，就可以像香港地鐵那樣操作。他舉例算賬：香港地鐵的辦法就是地鐵的投資每公里10億港幣，修200公里，花2000億，這由投資者自己投。政府讓投資者收票價(jià)費(fèi)用，每位乘客一次地鐵的票價(jià)是7港幣，收來(lái)這筆錢，剛剛能維護(hù)日常運(yùn)行折舊。這對(duì)于一個(gè)上市公司來(lái)說(shuō)是基本盈利。但是原始投資的2000億靠這項(xiàng)收入是收不回的，可以通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q問(wèn)題。投資者造了150個(gè)車站，給其78個(gè)車站，在這些車站上加蓋物業(yè)。一個(gè)加蓋物業(yè)20萬(wàn)平米左右，總的就是1500萬(wàn)平米。香港的樓面地價(jià)幾萬(wàn)塊一平米，1500萬(wàn)平米就有幾千億，足以把2000億地鐵投資連本帶息綜合平衡。
10.確定合理的收益上下限
眾所周知，PPP項(xiàng)目的效益參差不齊，有的項(xiàng)目效益非常好，如果一個(gè)個(gè)單獨(dú)算會(huì)有暴利，政府如果自己做，要費(fèi)大量精力，在短期內(nèi)會(huì)有巨大的融資。這類項(xiàng)目可以外包。“外包以后不能搞利益輸送，不能讓投資的人炒了地皮發(fā)橫財(cái)。”黃奇帆說(shuō)，這就是一般的土地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)，不能說(shuō)這個(gè)項(xiàng)目誰(shuí)開(kāi)發(fā)的，2平方公里，3000畝地，開(kāi)發(fā)完了以后，土地批租賣掉的錢都是開(kāi)發(fā)者的，這樣不行。須進(jìn)行成本核算，在成本核算的底線內(nèi)，超過(guò)部分都是政府的公共收入，用于社會(huì)發(fā)展。
黃奇帆認(rèn)為，重慶政府能在去年推出并順利實(shí)施1300億元的PPP項(xiàng)目，今年又推出1300億元項(xiàng)目，關(guān)鍵就是把盈利這件事平衡好。“我們?cè)诤贤锓浅Ｗ屑?xì)地確定每個(gè)項(xiàng)目的收費(fèi)、收入來(lái)源是五種情況中哪一種。這種收入來(lái)源確定以后又經(jīng)過(guò)招投標(biāo)，大家愿買愿賣，形成一個(gè)自覺(jué)主動(dòng)。”
11.防范形似神不似，名為PPP，實(shí)際上讓政府背上高息債務(wù)
黃奇帆說(shuō)：“投資者搞假PPP項(xiàng)目，實(shí)際上沒(méi)有收益，是幫政府兜一個(gè)形式主義、漂亮的改革的面子，其實(shí)還是政府自己兜底，甚至政府在這個(gè)兜底過(guò)程中，好面子而不要里子，把一個(gè)所謂的有點(diǎn)放高利貸的BT項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為PPP，最后政府背更高的利息負(fù)擔(dān)。搞這類的PPP還不如政府獨(dú)資干，成本還低一點(diǎn)，這種虛假的PPP是要防范的。”
12.防范社會(huì)投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷亂收費(fèi)、高收費(fèi)
即使是真PPP，也要防范社會(huì)投資者利用政府賦予其的壟斷地位肆意收費(fèi)。在PPP項(xiàng)目中，有三個(gè)對(duì)象，一個(gè)政府、一個(gè)市場(chǎng)化的企業(yè)、還有一個(gè)是服務(wù)對(duì)象(即公眾)，不能隨意調(diào)價(jià)漲價(jià)。上文所說(shuō)的深圳泉州刺桐大橋就是鮮活的例子。
13.防范在不同區(qū)縣、不同地區(qū)的同一項(xiàng)目，因標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致價(jià)格、收費(fèi)混亂
不同地區(qū)的同一項(xiàng)目，如果收費(fèi)不一致，不僅會(huì)造成不公平，也會(huì)打消社會(huì)資本進(jìn)軍PPP的積極性，所以要防范這種現(xiàn)象的發(fā)生，針對(duì)不同地區(qū)的同一項(xiàng)目，制定同樣的標(biāo)準(zhǔn)，保證價(jià)格、收費(fèi)機(jī)制的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。
14.防范由于操作不陽(yáng)光、不透明，導(dǎo)致灰色交易發(fā)生
PPP只是一個(gè)改革的投融資平臺(tái)，并不具有天然的防腐敗的概念，推進(jìn)的時(shí)候不管是政府機(jī)關(guān)還是社會(huì)投資者，都要自覺(jué)地按國(guó)家的法律規(guī)則辦事，避免灰色交易的發(fā)生。
15.社會(huì)投資者出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)危機(jī)，影響公共服務(wù)項(xiàng)目不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，防范政府部門缺乏應(yīng)急措施、撒手不管
在PPP推進(jìn)的時(shí)候，萬(wàn)一社會(huì)投資者出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)危機(jī)，政府部門不僅應(yīng)該做好監(jiān)督管理工作，還應(yīng)該有一系列的應(yīng)急措施。比如北京鳥(niǎo)巢項(xiàng)目，社會(huì)投資者無(wú)法回收成本，最終和政府部門協(xié)商談判，政府部門將其提前回購(gòu)。
做好這五個(gè)防范，PPP項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中才能有始有終，實(shí)現(xiàn)真正的成功。
黃奇帆說(shuō)：“只有把握好五個(gè)原則，符合五個(gè)邊界條件，認(rèn)真防范五類風(fēng)險(xiǎn)，才能真正搞好PPP投融資模式改革。”
總的來(lái)說(shuō)，實(shí)施PPP可以帶來(lái)一系列好處，如資源優(yōu)化配置，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量可能會(huì)更高，推動(dòng)國(guó)資、民資、外資混合所有制做基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快社會(huì)化投資，降低政府債務(wù)。黃奇帆最后說(shuō)：“所以我們對(duì)PPP的推進(jìn)是堅(jiān)定不移的。”通過(guò)黃奇帆市長(zhǎng)推出的這“15道緊箍咒”，筆者相信，最終重慶市的PPP模式能夠迎來(lái)輝煌時(shí)代，成為全國(guó)的領(lǐng)跑者。
