黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是地方社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)重大決策者，而且這些決策對地方和區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有決定性、累積性、長遠(yuǎn)性的影響。因此，如何引導(dǎo)黨政領(lǐng)導(dǎo)建立正確的政績觀，確�？茖W(xué)決策和遵循環(huán)境法律法規(guī)，是當(dāng)前加快生態(tài)文明建設(shè)的重要制度挑戰(zhàn)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)就是全面落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的重大制度創(chuàng)新和實(shí)踐。

出臺《辦法》的政治基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義

習(xí)近平總書記在2013年5月24日中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核評價(jià)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。”

黨的十八屆三中全會《決定》要求：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。”黨的十八屆四中全會《決定》規(guī)定：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建立重大決策責(zé)任終身追究。”中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求：“完善責(zé)任追究制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，完善節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核及問責(zé)制度。嚴(yán)格責(zé)任追究，對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成資源環(huán)境生態(tài)嚴(yán)重破壞的要記錄在案，實(shí)行終身追責(zé)，不得轉(zhuǎn)任重要職務(wù)或提拔使用，已經(jīng)調(diào)離的也要問責(zé)。對推動生態(tài)文明建設(shè)工作不力的，要及時(shí)誡勉談話;對不顧資源和生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任。”

新《環(huán)境保護(hù)法》第六條要求，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。第二十六條要求：“國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人和下級人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價(jià)的重要依據(jù)。”根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》，環(huán)境保護(hù)部2014年出臺了《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，并對十多個(gè)環(huán)境保護(hù)存在嚴(yán)重問題的城市政府進(jìn)行了約談。

在地方實(shí)踐層面，最近10年也開展了多種形式探索黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度。2002年，山東省政府出臺了《山東省環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法》。2004年，浙江省委、省政府出臺了《浙江省環(huán)境違法行為責(zé)任追究辦法(試行)》。今年4月初，貴州省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《貴州省生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》和《貴州省林業(yè)生態(tài)紅線保護(hù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》。

習(xí)近平總書記的講話精神、中共中央決定、國家環(huán)境保護(hù)法律以及地方實(shí)踐探索，都為制定和實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度、清晰領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任紅線提供了明確要求、政治依據(jù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤和違反環(huán)境法律是現(xiàn)實(shí)中最大的“源頭”環(huán)境污染。一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確履行職責(zé)，造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞而沒有受到應(yīng)有的追究，一個(gè)重要原因就是制度缺失，缺乏制度約束。因此，《辦法》出臺就是貫徹落實(shí)從嚴(yán)治黨、制度治黨，依法執(zhí)政、依法治理要求的重要體現(xiàn)�！掇k法》是督促領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正確履職用權(quán)的一把制度利劍、一道制度屏障，通過明晰領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線，從而實(shí)現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違規(guī)要追究�！掇k法》出臺是中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)全面可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新和實(shí)踐。

《辦法》涵蓋的核心內(nèi)容和五大亮點(diǎn)

《辦法》是迄今為止中共中央國務(wù)院制定和實(shí)施的第一部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究法規(guī)。《辦法》總共有十九條，主要規(guī)定了《辦法》適用的黨政領(lǐng)導(dǎo)追責(zé)對象和范圍、損害責(zé)任追究原則、4種領(lǐng)導(dǎo)干部類型下的25種追責(zé)情形、損害責(zé)任追究主要方式以及責(zé)任追究結(jié)果運(yùn)用等。根據(jù)《辦法》，領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展決策和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督、生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中，只要違反有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策，不履行或不正確履行職責(zé)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，無論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都要被追究責(zé)任。目前，《辦法》規(guī)定的追責(zé)方式主要有3種類型：一是誡勉談話、責(zé)令公開道歉;二是組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等;三是黨紀(jì)政紀(jì)處分。如果追責(zé)對象涉嫌犯罪的，將移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

《辦法》的核心是追責(zé)，關(guān)鍵是問責(zé)。概括起來，《辦法》主要有以下五大亮點(diǎn)。

一是堅(jiān)持黨政同責(zé)。以往的責(zé)任追究和環(huán)保約談主要是針對政府領(lǐng)導(dǎo)干部。《辦法》將地方黨委領(lǐng)導(dǎo)作為追責(zé)對象，是一個(gè)重大突破，體現(xiàn)了黨委政府對生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)共同擔(dān)責(zé)，落實(shí)了兩個(gè)主體權(quán)責(zé)一致的原則，抓住了落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的要害。這也是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家生態(tài)文明和世界可持續(xù)發(fā)展的一種擔(dān)當(dāng)責(zé)任和勇氣的高度體現(xiàn)。

二是堅(jiān)持差別追責(zé)�！掇k法》在明確黨政同責(zé)的基本原則下，又清晰了地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、政府有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)成員、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部4種類型，根據(jù)承擔(dān)的不同責(zé)任實(shí)行不同追責(zé)情形下的差別責(zé)任追究�！掇k法》規(guī)定的25種追責(zé)情形都是目前黨政領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)責(zé)任中表現(xiàn)最突出的問題，因此具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對性。

三是堅(jiān)持聯(lián)動追責(zé)�！掇k法》提出了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究與黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評價(jià)、干部選拔任用晉升等制度的聯(lián)動性。同時(shí)，也對生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門之間的關(guān)聯(lián)給予了規(guī)定，起到追責(zé)的協(xié)同效應(yīng)和示范效果。這次《辦法》制定和實(shí)施的主體是中共中央組織部，這就充分體現(xiàn)了《辦法》規(guī)定的聯(lián)動追責(zé)的可能性和可行性，即把追責(zé)落實(shí)到問責(zé)上，與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部升遷絕對掛鉤。

四是堅(jiān)持主體追責(zé)�！掇k法》規(guī)定了啟動和實(shí)施主體的追責(zé)條款。如果生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門發(fā)現(xiàn)本《辦法》規(guī)定的追責(zé)情形應(yīng)當(dāng)調(diào)查而沒有調(diào)查，應(yīng)當(dāng)移送而沒有移送，應(yīng)當(dāng)追責(zé)而沒有追責(zé)的，將追責(zé)有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。這種規(guī)定強(qiáng)化了追責(zé)者的主體責(zé)任，避免了追責(zé)者有意串通保護(hù)被追責(zé)者的情形。不過，《辦法》沒有明確界定追責(zé)主體沒有履行追責(zé)的程序。

五是堅(jiān)持終身追責(zé)。《辦法》明確規(guī)定實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。只要違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞和損害的，不論責(zé)任人是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)。這樣，將長期對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格履行生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)職責(zé)敲響警鐘，使得領(lǐng)導(dǎo)干部不得有逃避追責(zé)的僥幸心理。

加快實(shí)施《辦法》的四點(diǎn)思考和建議

總體上看，目前發(fā)布的《辦法》依然是一個(gè)框架性、原則性的法規(guī)。但我國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)非常嚴(yán)重，必須加快落實(shí)和實(shí)施《辦法》，終身追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部造成的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，建立領(lǐng)導(dǎo)和決策“雙源頭”綠色執(zhí)政制度，早日讓群眾喝上干凈的水，呼吸上新鮮的空氣。

首先，建議國務(wù)院生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源管理部門根據(jù)《辦法》以及地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定具有可操作性的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則。明確執(zhí)行追責(zé)程序和有關(guān)部門的職責(zé)，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究支撐體系，做到科學(xué)追責(zé)、公正追責(zé)、陽光追責(zé)。特別是對于《辦法》中規(guī)定的4種領(lǐng)導(dǎo)干部類型下的25種追責(zé)情形，要做出可操作的定義和解釋。實(shí)施《辦法》要處理好、協(xié)調(diào)好行為追責(zé)和后果追責(zé)之間的關(guān)系，根據(jù)當(dāng)前突出的影響公眾健康和社會穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行追責(zé)。

其次，建議根據(jù)黨政同責(zé)要求，將《辦法》的實(shí)施與剛剛發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、《環(huán)境保護(hù)督察方案》、環(huán)境保護(hù)督政約談和問責(zé)等制度緊密聯(lián)系，發(fā)揮制度創(chuàng)新的疊加效應(yīng)。結(jié)合新時(shí)期國家重大戰(zhàn)略布局特點(diǎn)，豐富和創(chuàng)新中央巡視工作內(nèi)容，增加生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)巡視要求。在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追責(zé)方法方面，可以借鑒目前基于資源消耗—環(huán)境損失—生態(tài)效益的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價(jià)、自然資源綜合核算、綠色GDP核算方法、生態(tài)文明建設(shè)績效評價(jià)以及環(huán)保督政等方法。

第三，制度創(chuàng)新的要義在于實(shí)踐，在于真抓實(shí)干落實(shí)到位，不能讓《辦法》形同虛設(shè)而成為“紙老虎”。建議根據(jù)黨中央、國務(wù)院明確的“樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上線、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線”要求，選擇目前生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中一些突出問題、大案和要案，開展不同層次、不同對象、不同類型的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，通過積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善《辦法》。

第四，建議建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追責(zé)聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和民間團(tuán)體的作用，對司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害案件處理過程中發(fā)現(xiàn)、群眾反映特別集中和突出的本《辦法》規(guī)定的追責(zé)情形，也應(yīng)該納入追責(zé)對象和范圍。最終，通過全面貫徹和實(shí)施《辦法》，促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明觀念，增強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，全面推進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)，讓群眾早日看到《辦法》實(shí)施帶來的生態(tài)環(huán)境改善和環(huán)境民生福利。

 

王金南：追究領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境損害責(zé)任 創(chuàng)新實(shí)踐生態(tài)文明制度