光明新區(qū)低影響開發(fā)雨水綜合利用激勵(lì)政策研究
丁淑芳，任心欣，楊晨
(深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，廣東深圳518028)
摘要：低影響開發(fā)雨水綜合利用工程需要與主體建設(shè)工程同步建設(shè)，前期投入較大，且其主要體現(xiàn)為環(huán)境和社會(huì)效益，經(jīng)濟(jì)效益不明顯，需要通過(guò)政府引導(dǎo)，將其外部正效應(yīng)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，以提高建設(shè)者的積極性。通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)光明新區(qū)的特點(diǎn)，得出適合光明新區(qū)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策有補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、減免防洪費(fèi)用等，并可根據(jù)不同的項(xiàng)目性質(zhì)及雨水處理效果，給予不同程度的激勵(lì)措施。
為改變城市內(nèi)澇嚴(yán)重、水生態(tài)脆弱的現(xiàn)狀，深圳市于2009年正式啟動(dòng)面積達(dá)150 km2的光明新區(qū)低沖擊開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)的創(chuàng)建工作，積極探索城市開發(fā)新模式。近年來(lái)，國(guó)家高度重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，大力推進(jìn)排水防澇規(guī)劃、海綿城市建設(shè)等工作，進(jìn)一步推動(dòng)了光明新區(qū)示范區(qū)建設(shè)工作的發(fā)展。目前示范區(qū)已經(jīng)建成一批低影響開發(fā)項(xiàng)目，資金以政府投入為主，雨水綜合利用方面的分項(xiàng)投資達(dá)到了6 743萬(wàn)元。在此基礎(chǔ)上，光明新區(qū)已通過(guò)將控制指標(biāo)納入土地出讓要點(diǎn)和建設(shè)用地規(guī)劃許可證等方式，引導(dǎo)了社會(huì)資本的投入，在目前已經(jīng)開工的試點(diǎn)區(qū)域低影響開發(fā)項(xiàng)目中，政府投資為38 516 萬(wàn)元、社會(huì)投資為38 622萬(wàn)元，社會(huì)資本已占到一半。由于社會(huì)資本的趨利性，隨著其的參與，政府需要出臺(tái)相關(guān)政策，做好配套獎(jiǎng)懲規(guī)定，規(guī)范和引導(dǎo)其投資建設(shè)行為，使社會(huì)投資項(xiàng)目能夠真正達(dá)到低影響雨水綜合利用的目的。
1 低影響開發(fā)的定義及特點(diǎn)
低影響開發(fā)（又稱低沖擊開發(fā)，Low Impact Development，LID）起源于20世紀(jì)90年代中期的美國(guó)，是雨水綜合利用源頭化、生態(tài)化、綜合化發(fā)展的一套完整的工程技術(shù)和管理措施，通過(guò)模擬自然條件，在源頭利用一些微型分散式生態(tài)處理技術(shù)，使得區(qū)域開發(fā)后的水文特性與開發(fā)前基本一致，將土地開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響降到最小。
低影響開發(fā)雨水綜合利用分為工程型技術(shù)措施和非工程型技術(shù)措施。①工程型技術(shù)措施是指為實(shí)現(xiàn)低影響開發(fā)設(shè)計(jì)目標(biāo)而專門設(shè)計(jì)建設(shè)的人工設(shè)施，應(yīng)與項(xiàng)目主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)使用；并需在隨主體工程建成后進(jìn)行維護(hù)和管理。其中，雨水收集回用設(shè)施需要專門的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，雨水花園、下沉式綠地、植被草溝、入滲設(shè)施、透水路面等設(shè)施的維護(hù)可納入日常物業(yè)管理范疇。②非工程型技術(shù)措施是指通過(guò)非工程措施實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)綜合徑流因子最小、面源污染負(fù)荷產(chǎn)生量最小，這些措施既有助于實(shí)現(xiàn)低影響開發(fā)設(shè)計(jì)目標(biāo)又不新增工程量。這些措施有：良好的環(huán)衛(wèi)管理、科學(xué)布設(shè)綠地、減少不透水面面積、隔斷不透水面、合理選用建設(shè)材料等。非工程型技術(shù)措施不新增工程量，前期建設(shè)所需成本較低。
低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施不同于一般性的市政設(shè)施，具有“非獨(dú)立性、生態(tài)性、前期投入大”的特點(diǎn)。①非獨(dú)立性：除水體綠地內(nèi)的低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施外，低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施往往不單獨(dú)占地，而是與主體工程中的綠地、景觀、屋頂、雨水排水系統(tǒng)相結(jié)合，需與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)使用，形成整體、協(xié)調(diào)的項(xiàng)目建設(shè)方案。②生態(tài)性：低影響開發(fā)雨水綜合利用工程主要是增強(qiáng)雨水的滲、蓄、滯、用、排的功能，從而取得內(nèi)澇災(zāi)害防控、徑流污染控制、雨水資源化利用、地下水補(bǔ)充、城市熱島效應(yīng)減輕等生態(tài)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、低碳生態(tài)、綠色城市、海綿城市等建設(shè)目標(biāo)。③前期投入大：低影響開發(fā)雨水綜合利用工程主要采取自然、生態(tài)的手段對(duì)雨水徑流水量、水質(zhì)進(jìn)行控制，除收集回用系統(tǒng)外，一般不需要水、電等動(dòng)力和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)，每隔3個(gè)月或半年需要對(duì)設(shè)施進(jìn)行清洗、疏通、養(yǎng)護(hù)等維護(hù)工作，前期投入大，而后期投入較少。該特點(diǎn)決定了低影響開發(fā)雨水綜合利用工程的投入主要集中于建設(shè)階段。
2 低影響開發(fā)雨水綜合利用的效益
低影響開發(fā)雨水綜合利用工程屬于環(huán)境保護(hù)、生態(tài)保護(hù)類的項(xiàng)目，以控制雨水徑流量、雨水水質(zhì)為主要目的，其效益主要體現(xiàn)在社會(huì)與環(huán)境效益上，如提高小區(qū)乃至城市的防洪能力，保護(hù)水文生態(tài)環(huán)境、修復(fù)水文循環(huán)，改善局部熱島效應(yīng)、調(diào)節(jié)小氣候，增強(qiáng)居民惜水、愛(ài)水、節(jié)水意識(shí)等。另外，雨水綜合利用工程也體現(xiàn)出一定的經(jīng)濟(jì)效益，如雨水置換自來(lái)水的收益、節(jié)省城市排水設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用、防洪作用降低城市河湖改擴(kuò)建費(fèi)用等�？傮w而言，低影響開發(fā)雨水綜合利用工程的效應(yīng)主要是外部生態(tài)效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)，直接經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較低，工程自身難以實(shí)現(xiàn)成本回收或者盈利。
3 低影響開發(fā)利益相關(guān)者及激勵(lì)政策目的
低影響開發(fā)雨水綜合利用的利益相關(guān)者，包括該項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施者以及受益者。活動(dòng)實(shí)施者包括投資建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)維護(hù)者、技術(shù)設(shè)備研發(fā)者；受益者包括用戶、政府與公眾。從低影響開發(fā)雨水綜合利用的特點(diǎn)出發(fā)，應(yīng)重視在建設(shè)項(xiàng)目的前期進(jìn)行引導(dǎo)，并加強(qiáng)建設(shè)階段的政府扶持力度，將部分外部生態(tài)效應(yīng)轉(zhuǎn)化為工程的內(nèi)部效益，以提高活動(dòng)實(shí)施者的積極性。從有效性上來(lái)看，主要途徑為政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。
經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段主要通過(guò)制定政策法規(guī)，使雨水處置者根據(jù)自身的利益做出反應(yīng)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策在建設(shè)過(guò)程主要針對(duì)投資建設(shè)者；在運(yùn)營(yíng)過(guò)程主要對(duì)象為經(jīng)營(yíng)者、用戶；在研究開發(fā)過(guò)程主要對(duì)象為開發(fā)、研制、生產(chǎn)雨水利用技術(shù)和設(shè)備的單位。
4 國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)綜述
由于全球范圍內(nèi)的水資源短缺和洪澇災(zāi)害頻發(fā)，20多年來(lái)，城市雨水利用技術(shù)在世界各地迅速發(fā)展，相關(guān)的設(shè)備、政策法規(guī)也日漸成熟和完善。從國(guó)內(nèi)外雨水利用成效較好的城市來(lái)看，有效的城市雨水經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式主要有補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、減免費(fèi)用等。
4.1 雨水處理補(bǔ)貼政策
美國(guó)華盛頓設(shè)立了綠色屋頂專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)開發(fā)商將房頂建成綠地，每1 ft2（約為929 cm2）新建或改造的屋頂綠地可獲得5美元的補(bǔ)貼，這筆費(fèi)用由市政府從征收的雨水費(fèi)中支出。在日本等地對(duì)已經(jīng)建設(shè)雨水綜合利用措施的建設(shè)行為，根據(jù)雨水貯留設(shè)施的種類、大小給予不同比例的補(bǔ)助。
4.2 雨水處理獎(jiǎng)勵(lì)政策
韓國(guó)首爾市廣津區(qū)城市建筑委員會(huì)制定了一項(xiàng)雨水利用激勵(lì)性計(jì)劃，對(duì)安裝雨水收集利用系統(tǒng)的用戶給予一定的支持與鼓勵(lì)：業(yè)主可以根據(jù)其所安裝的雨水收集利用系統(tǒng)的不同用途，獲得比原來(lái)多5%~20%不等的建筑面積。美國(guó)芝加哥市在綠色屋頂計(jì)劃中，對(duì)于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000 ft2（約為186 m2）的開發(fā)商提供獎(jiǎng)金。江蘇宿遷市按照《宿遷市雨水收集利用項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收辦法》，對(duì)企業(yè)（單位）分別給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)從節(jié)水型城市創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)中支出。
4.3 減免雨水排放費(fèi)政策
美國(guó)在許多地區(qū)建立了雨水排放收費(fèi)機(jī)制，以社區(qū)為單位進(jìn)行規(guī)劃并實(shí)施，不同地區(qū)的雨水排放費(fèi)計(jì)算和管理各不相同。在奧蘭多、伯靈頓等城市還設(shè)立了雨水公用設(shè)施費(fèi)。這些城市雨水排放所需要支出的維護(hù)和管理費(fèi)用，通過(guò)雨水公用設(shè)施費(fèi)轉(zhuǎn)移給財(cái)產(chǎn)所有者。雨水公共設(shè)施費(fèi)對(duì)于許多行業(yè)和大型商業(yè)設(shè)施來(lái)說(shuō)意味著增加了成本，但獎(jiǎng)勵(lì)雨水利用的機(jī)制也得到了同步實(shí)施。用戶通過(guò)減小不透水地面積、采用雨水滲入和雨水污染處理等方式，可以獲得顯著的成本收益。在德國(guó)，若用戶實(shí)施了雨水利用技術(shù)，國(guó)家將不再對(duì)用戶征收雨水排放費(fèi)（德國(guó)雨水排放費(fèi)和污水排放費(fèi)用一樣高，通常是自來(lái)水費(fèi)的1.5倍左右）。
4.4 減免城市防洪費(fèi)或其他費(fèi)用
韓國(guó)Kyoungki省規(guī)定各城市可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐挠晁们闆r制定法規(guī)來(lái)降低自來(lái)水費(fèi)。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，進(jìn)行雨水收集利用的業(yè)主使用自來(lái)水的費(fèi)用為原來(lái)的65%。北京市《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程用地內(nèi)雨水資源利用的暫行規(guī)定》提出“建設(shè)單位在建設(shè)區(qū)域內(nèi)開發(fā)利用的雨水，不計(jì)入本單位的用水指標(biāo)，且可自由出售。在規(guī)劃市區(qū)、城鎮(zhèn)地區(qū)等修建專用的雨水利用儲(chǔ)水設(shè)施的單位和個(gè)人，可以申請(qǐng)減免防洪費(fèi)”。
5 光明新區(qū)激勵(lì)政策研究
光明新區(qū)自2008年在國(guó)內(nèi)率先引入低影響開發(fā)雨水綜合利用模式以來(lái)，經(jīng)過(guò)6年多的實(shí)踐，目前已進(jìn)入推廣應(yīng)用階段，已經(jīng)建成一批低影響開發(fā)示范工程，并于2013年底出臺(tái)了《深圳市光明新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目低影響開發(fā)雨水綜合利用規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，對(duì)各類低影響開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行引導(dǎo)，但仍亟需構(gòu)建相關(guān)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，以完善“政府引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、技術(shù)配套”的多位一體的低影響開發(fā)管理機(jī)制。
根據(jù)光明新區(qū)自身特點(diǎn)，參考國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，適合光明新區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)政策有補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、減免防洪費(fèi)用等。其中，對(duì)于已建項(xiàng)目增建、改建雨水利用設(shè)施的情況，主要采用補(bǔ)貼政策，對(duì)于新建項(xiàng)目同步建設(shè)低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的情況，主要采用容積率獎(jiǎng)勵(lì)政策。
5.1 補(bǔ)貼
為了鼓勵(lì)已建項(xiàng)目增建、改建雨水綜合利用設(shè)施，建議光明新區(qū)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼鼓勵(lì)。在具體執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)每個(gè)需要補(bǔ)貼的雨水工程的嚴(yán)格審核，同時(shí)也應(yīng)該根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待，通過(guò)對(duì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整來(lái)引導(dǎo)建設(shè)單位盡可能地選擇既滿足自身需要又符合區(qū)域整體目標(biāo)的雨水利用方式。
已建項(xiàng)目增建低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的，在設(shè)施竣工驗(yàn)收后，憑低影響開發(fā)設(shè)施效果評(píng)估報(bào)告和相關(guān)建設(shè)資金材料申請(qǐng)資金補(bǔ)貼。資金補(bǔ)貼按低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施投資的10%~20%計(jì)，具體如表1所示。
國(guó)外城市補(bǔ)貼資金的來(lái)源主要是與雨水相關(guān)的收費(fèi)、稅收、許可證等，而在我國(guó)目前沒(méi)有與雨水相關(guān)的收費(fèi)，主要來(lái)源可以是城市建設(shè)費(fèi)、防洪費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用以及節(jié)水資金等。
5.2 獎(jiǎng)勵(lì)
根據(jù)光明新區(qū)現(xiàn)有工程規(guī)劃設(shè)計(jì)資料的統(tǒng)計(jì)，如在規(guī)劃設(shè)計(jì)前期全面采用低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施，同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)，每平方米用地面積的增量成本為50~150元（按常用容積率計(jì)算，為20~60元/m2建筑面積）。
考慮到低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的成本增量約占項(xiàng)目總成本的2%以內(nèi)，建議給予不同類型、不同程度的同步建設(shè)低影響開發(fā)雨水綜合利用設(shè)施的社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目容積率獎(jiǎng)勵(lì)，最高不超過(guò)1 000 m2建筑面積。具體如表2所示。
5.3 減免防洪費(fèi)
目前國(guó)內(nèi)尚未有雨水相關(guān)的收費(fèi)，減免費(fèi)用方面建議主要考慮減免防洪費(fèi)。建有低影響開發(fā)雨水綜合利用措施的單位，可以申請(qǐng)減免防洪費(fèi)，其中達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則目標(biāo)的減免20%，提升規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則目標(biāo)20%的項(xiàng)目減免50%。
5.4 鼓勵(lì)
對(duì)部分效果較為明顯的項(xiàng)目進(jìn)行鼓勵(lì)，如對(duì)于提升規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則目標(biāo)20%的建設(shè)項(xiàng)目，將其列為光明新區(qū)低影響開發(fā)示范項(xiàng)目，并給予獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于促進(jìn)低影響開發(fā)模式在示范區(qū)應(yīng)用的先進(jìn)個(gè)人和單位給予獎(jiǎng)勵(lì)，推進(jìn)低影響開發(fā)技術(shù)的普及化。
5.5 補(bǔ)助
以無(wú)償資助或貸款貼息的方式鼓勵(lì)研發(fā)中心、實(shí)驗(yàn)室和公共技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，促進(jìn)低影響開發(fā)的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新材料、新工藝研發(fā)。
6 結(jié)語(yǔ)
低影響開發(fā)雨水綜合利用工程作為具有一定公益性質(zhì)的項(xiàng)目，其本身經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并不明顯，為將低影響開發(fā)技術(shù)在社會(huì)投資建設(shè)項(xiàng)目中進(jìn)行普及和推廣，需出臺(tái)相關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，以平衡各方利益，推動(dòng)低影響開發(fā)雨水綜合利用工作的進(jìn)程。目前光明新區(qū)的低影響開發(fā)工作走在國(guó)內(nèi)前列，相關(guān)政策的實(shí)用性和有效性有待檢驗(yàn)，亦可供其他城市參考。
（本文發(fā)表于《中國(guó)給水排水》雜志2015年第17期“城市雨水管理”欄目）
