2014年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，提出“推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式”。各地政府相繼推出了一批PPP示范項(xiàng)目，通過進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用。PPP模式盡管不是新鮮事物，不論是國外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)還是國內(nèi)操作實(shí)踐都十分豐富，但當(dāng)前在政府力推下依然出現(xiàn)了“政府一頭熱，民間資本冷”的局面，落地項(xiàng)目不多。黨的十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在“舊常態(tài)”向“新常態(tài)”轉(zhuǎn)變的過渡階段，特別是中央關(guān)于“四個(gè)全面”部署，使得政府與市場的關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、政商關(guān)系都顯現(xiàn)出新的趨勢(shì)與特征。在此背景下，本文聚焦PPP這一參與方眾多、利益與風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的投融資模式中政商關(guān)系的特殊性，基于對(duì)南昌市部分政府職能部門、項(xiàng)目實(shí)施單位及金融機(jī)構(gòu)的調(diào)研，分析了目前PPP推廣和運(yùn)營中在政商關(guān)系方面存在的突出問題及其影響因素，最后就構(gòu)建合伙型新型政商關(guān)系提出幾點(diǎn)對(duì)策建議。
一、PPP模式中政商關(guān)系的特點(diǎn)
PPP模式適用于公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，涉及政府方(包括財(cái)政部門和交通、住建、環(huán)保、能源等行業(yè)主管部門等)和社會(huì)資本方(作為項(xiàng)目合作伙伴)。PPP項(xiàng)目涉及的政商關(guān)系與通常競爭性領(lǐng)域政商關(guān)系既有相似性，又有特殊性。
一方面，政府部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動(dòng)，在法律規(guī)范不到位的情況下所擁有的選擇權(quán)會(huì)招致項(xiàng)目招投標(biāo)與實(shí)施中的官商交易，而缺乏制度規(guī)范同樣會(huì)使得政府官員擔(dān)心觸犯黨紀(jì)法律，無推動(dòng)PPP項(xiàng)目的動(dòng)力。另一方面，PPP模式適用于有較穩(wěn)定現(xiàn)金流的公用事業(yè)項(xiàng)目，運(yùn)作周期一般長達(dá)10年以上，不僅面臨商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)更會(huì)出現(xiàn)政策風(fēng)險(xiǎn)，這些都決定了PPP項(xiàng)目的政商關(guān)系具有以下特點(diǎn)：
(一)緊密合作型關(guān)系。合作伙伴關(guān)系是PPP模式中政商關(guān)系的最大特征。相對(duì)于政府資金全額投資或社會(huì)資本全額投資的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目能夠結(jié)合政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)點(diǎn)，一方面政府部門特別是行業(yè)主管部門對(duì)市政工程和公用事業(yè)需求更了解，能夠遴選和發(fā)起潛在項(xiàng)目;另一方面社會(huì)資本方作為合作伙伴，在專業(yè)技術(shù)、項(xiàng)目管理和融資投資上具有優(yōu)勢(shì)，能夠更好滿足公共產(chǎn)品需求。合作的前提是雙方目標(biāo)一致，通過公共項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營為社會(huì)提供公共物品，滿足公共需求。由于本身相對(duì)復(fù)雜、持續(xù)期長、風(fēng)險(xiǎn)因素多，項(xiàng)目的成功也需要政府方和社會(huì)資本方構(gòu)建緊密合作型關(guān)系，在項(xiàng)目進(jìn)行中通過互信談判協(xié)調(diào)利益化解風(fēng)險(xiǎn)。
(二)持續(xù)期較長。與一般的商業(yè)合作不同，由于PPP項(xiàng)目大多建設(shè)運(yùn)營周期長，在項(xiàng)目運(yùn)作期間政府和商人之間的協(xié)商、談判、調(diào)整等都屬于長期關(guān)系，這就要求項(xiàng)目各方建立一種全過程、全周期的伙伴式關(guān)系。
(三)政府深度參與。政府在PPP模式推廣中，扮演著監(jiān)督者和合作者的角色，承擔(dān)著發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革的決定》提出，處理好政府和市場的關(guān)系，就是要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。PPP項(xiàng)目離不開政府全程的深度參與，這種“深度”不是對(duì)微觀項(xiàng)目的直接干預(yù)，而是要求政府宏觀上間接引導(dǎo)做好溝通協(xié)調(diào)，確保社會(huì)資本方的商業(yè)利益得到維護(hù)，同時(shí)確保公眾利益的最大化。
(四)監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。項(xiàng)目招投標(biāo)階段，政府可以在眾多投標(biāo)者中優(yōu)中選優(yōu)。一旦進(jìn)入實(shí)施階段，雙方關(guān)系變成一對(duì)一的關(guān)系，既有合作又伴隨著監(jiān)管，政府一方通常作為監(jiān)管者對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量及運(yùn)營考核進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)商業(yè)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目運(yùn)營中追求利潤最大化的同時(shí)是否損害公共利益進(jìn)行監(jiān)管，防止監(jiān)管缺位。
二、PPP項(xiàng)目中政商關(guān)系存在的主要問題
(一)政府不斷放寬社會(huì)資本定義，給潛在投資者帶來困惑。PPP(Public-Private-Partnership)在學(xué)術(shù)界被翻譯為公私伙伴關(guān)系，一般第二個(gè)P特指民營部門。【賈康、孫潔：公私伙伴關(guān)系PPP的概念、起源、特征與功能，《財(cái)政研究》2009年第10期�！空谕茝VPPP模式中，將PPP譯為政府和社會(huì)資本合作，對(duì)第二個(gè)P(社會(huì)資本)的界定，財(cái)政部2014年底發(fā)布的《PPP模式操作指南》中明確，“社會(huì)資本”是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。這意味著，非本級(jí)政府控制的央企和其他地方的國有企業(yè)也被歸為社會(huì)資本。今年5月22日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦42號(hào)文)規(guī)定，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，本級(jí)政府下屬的融資平臺(tái)公司也可以作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目。這樣，所有非財(cái)政預(yù)算資金投入均可作為社會(huì)資本。這種寬泛的社會(huì)資本定義盡管名義上保證了各類投資主體的公平進(jìn)入地位，但事實(shí)上在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，一些國有資本利用天然的與政府及國有金融機(jī)構(gòu)間的關(guān)系爭取收益性PPP項(xiàng)目，從而擠出民間資本，帶來了新一輪的“所有制歧視”。
(二)法律制度不完善，導(dǎo)致地方政府官員觀望不前。目前的PPP模式熱潮一定程度上是政府在地方債置換、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在資金缺口的情況下不斷推動(dòng)的，《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》《國家發(fā)展和改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》《PPP項(xiàng)目合同指南》等規(guī)范性文件陸續(xù)出臺(tái)，為PPP項(xiàng)目落地提供了初步的制度保障。但這些政策文件偏引導(dǎo)性、指引性，法律效力較弱。與此同時(shí)，由于規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)，也導(dǎo)致了政府官員缺乏推廣PPP模式動(dòng)力。如目前政府購買公共服務(wù)正處于試點(diǎn)階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對(duì)于定價(jià)高低沒有參照，一旦定價(jià)過高或運(yùn)營后利用預(yù)算資金補(bǔ)貼項(xiàng)目會(huì)有向社會(huì)資本方輸送利益之嫌。
在調(diào)研中我們了解到，政府目前推出的一些PPP示范項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性，缺乏固定收益，很難吸引到資方的投資。或者有非常少量的收入，但是收益并不足以彌補(bǔ)前期的投入，只能靠政府撥款來維持社會(huì)資本的利益。對(duì)于PPP模式，政府撥款給社會(huì)資本所帶來收益的政策不明朗，此類項(xiàng)目大部分是屬于建設(shè)類項(xiàng)目，目前有意向投資此類項(xiàng)目的社會(huì)資本大部分希望可以與業(yè)主單位達(dá)成建筑工程的合作，但是由于目前政府采購的流程并不是很清晰，因而出現(xiàn)了政府不敢保證、民營企業(yè)不敢進(jìn)入的局面，基本吸引不到社會(huì)資本的投入。
(三)政策風(fēng)險(xiǎn)高，使得企業(yè)擔(dān)心項(xiàng)目全周期內(nèi)利益可能受損。作為政府發(fā)包的工程，盡管設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)可能投資回報(bào)有保證，但隨著項(xiàng)目推進(jìn)，會(huì)面臨政府換屆、政策變化、行政命令干預(yù)項(xiàng)目運(yùn)營等政策風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)會(huì)擔(dān)心政府優(yōu)先考慮公眾利益而損害投資者的商業(yè)利益。PPP項(xiàng)目的政策性特征決定了在所有風(fēng)險(xiǎn)因素中，政府信用風(fēng)險(xiǎn)高居榜首，在項(xiàng)目后期不履行或者拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，從而給項(xiàng)目帶來直接或者間接傷害。例如，政府該給補(bǔ)貼不給，價(jià)格限制隨意更改等等。除此之外，推廣PPP模式涉及政府部門眾多，政出多門、缺乏協(xié)調(diào)也是造成PPP模式高風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。特別是缺乏專門的專業(yè)型管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)來履行項(xiàng)目采購、評(píng)估、第三方監(jiān)管、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等監(jiān)管職責(zé)，使得有意向的社會(huì)資本在與政府部門交往中溝通不暢。當(dāng)前，不論是中央政府還是地方政府推廣PPP模式非常積極，但一些地方同時(shí)也存在著“甩包袱”“變相融資”的傾向，表現(xiàn)在不愿拿出現(xiàn)金流預(yù)期明朗的好項(xiàng)目，與社會(huì)資本的合作缺乏誠意。
(四)項(xiàng)目地位不對(duì)稱，難以實(shí)現(xiàn)政商平等伙伴關(guān)系。理論上，在PPP項(xiàng)目中不論是政府還是社會(huì)資本均是以平等民事主體身份參與項(xiàng)目，地位平等也是構(gòu)建互信伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)。國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦42號(hào)文)提出PPP模式基本原則之一是“重諾履約”，“政府和社會(huì)資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等”。但事實(shí)上，政府部門作為公權(quán)力代表，有可能出于政治原因、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)壓力等考慮，撕毀原來簽訂的合同，或運(yùn)用各種行政手段阻礙項(xiàng)目正常運(yùn)作，使得PPP項(xiàng)目中政商雙方難以建立平等伙伴關(guān)系。
三、構(gòu)建合伙型新型政商關(guān)系的幾點(diǎn)建議(一)轉(zhuǎn)變角色、明確定位、構(gòu)建合作關(guān)系。從政府角度來看：
1.明確定位：就政府方面而言，應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁㏄PP項(xiàng)目的規(guī)劃者、項(xiàng)目發(fā)起者、PPP項(xiàng)目購買者以及項(xiàng)目運(yùn)營建設(shè)的維護(hù)者。
2.維護(hù)公共利益：在PPP模式中，政府核心的價(jià)值追求是為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的總體策劃、組織招標(biāo)、理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)。
3.兼顧企業(yè)伙伴利益：一方面，應(yīng)正視合作企業(yè)利益訴求，給予合作企業(yè)一定的盈利空間，著力保持項(xiàng)目回報(bào)率與吸引力，難以收回成本的PPP項(xiàng)目，可在法律允許范圍內(nèi)采取捆綁優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目或配備資源的方式，達(dá)到“以豐補(bǔ)歉”的效果。另一方面，兼顧投資的公益性，適當(dāng)控制整體回報(bào)率。同時(shí)，政府和民資投資主要領(lǐng)域的分配，投資中政府還需要對(duì)自身參與建設(shè)的領(lǐng)域進(jìn)行限制和規(guī)范，以防與民爭利。
原標(biāo)題:PPP模式下的政商關(guān)系分析(上)
PPP模式下的政商關(guān)系分析(上)
